Система органов государственного экологического управления

Государственное экологическое управление осуществляют различные государственные органы, наделенные разной компетенцией и составляю­щие единую систему.

Под системой обычно понимают комплекс, целое, состоящее из взаимо­действующих компонентов, упорядоченное определенным образом множе­ство элементов, взаимосвязанных между собой и образующих некоторое

единство .

По поводу классификации государственных органов, входящих в эту систему, существует несколько точек зрения.

Впервые «систематизация органов государственного управления по ох­ране природы и рациональному использованию природных ресурсов была осуществлена О. С. Колбасовым»¹⁴⁸, который выделил в зависимости от компетенции органы общегосударственного и ведомственного хозяйствен-

но-отраслевого управления .

Иную позицию в данном вопросе заняли С. Б. Байсалов и Л. В. Илья-шенко, классифицировав государственные органы натри группы: 1) органы общей компетенции; 2) органы ведомственной компетенции; 3) органы спе­циальной компетенции¹⁵⁰. Эта точка зрения подвергалась критике со сторо­ны О. А. Кичатовой, предложившей осуществить «построение системы ор­ганов по традиционной классификации, основанной на конституционных принципах - органы общей и специальной компетенции»"¹. Указанной классификации в настоящее время придерживается большинство современ­ных ученых-экологов¹⁵². Так, Н. Б. Мухитдинов разделяет все органы управления в области охраны окружающей природной среды и природо-

Экологическое право России / Под ред. В. Д. Ермакова и А. Я. Сухарева. — М„ 1997. С. 185.

¹⁴⁸ Проблемы правовой охраны окружающей среды в СССР. — Л., 1979.
С. 59.

¹⁴⁹ Колбасов О. С. Экология: политика- право. — М., 1976. С. 180.

¹⁵⁰ Байсалов С. Б., Ильяшенко Л. Е. Указ. раб. С. 180.

¹⁵¹ Проблемы правовой охрЗаиы окружающей среды в СССР. — Л., 1979.
С. 61-64.

¹⁵² См.: Баландюк В. Н., Харитонов А. Н. Указ. раб.; Кузнецова Н. В. Указ.
раб.; Петров В. В. Экологическое право России. — М., 1995; Экологическое право
России / Под ред. В. Д. Ермакова и А. Я. Сухарева. — М, 1997.

пользования на три блока: а) органы общего управления; б) органы специ­ального управления; в) иные органы ^|53.

Сложилось единодушное мнение по поводу того, что органы общей компетенции наряду с охраной окружающей природной среды и природо­пользованием ведают и другими вопросами, входящими в их компетенцию, а органы специальной - специально уполномочены выполнять экологиче­ские функции.

Ввиду того, что функции органов государственного экологического управления довольно разнообразны, ряд авторов производит классифика­цию еще на одном уровне, подразделяя органы специальной компетенции на: координационные (решающие комплексные задачи) и отраслевые (вы­полняющие экологические функции в отношении отдельных природных объектов)¹⁵⁴; функциональные (выполняющие межведомственные функции в области координации и управления деятельностью по охране и использо­ванию природных ресурсов) и отраслевые (ведомственные) (на которые возложены функции по непосредственному управлению охраной и исполь­зованием конкретных объектов природы)¹⁵⁵; комплексные (выполняющие все задачи или блок природоохранительных задач), отраслевые (сосредота­чивающие внимание на охране и использовании отдельных природных объ­ектов) и функциональные (выполняющие одну или несколько родственных функций в отношении всех природных объектов)¹⁵⁶.

По мнению автора, бесспорно деление специальных органов на комплек­сные (синоним - координационные) и отраслевые, но функциональные, т.е. выполняющие одну или несколько экологических функций, стоят особня­ком, т.к. эти функции являются для них второстепенными наряду с перво­очередными задачами, да и вообще их трудно отнести к органам специаль­ной компетенции, т.к. создаются они для решения иных вопросов.

Вызывает сомнение и классификация органов государственного эколо­гического управления, предложенная Б. В. Ерофеевым. Он подразделяет их на органы общей, межотраслевой (межведомственной) и отраслевой (ве­домственной) компетенции. Органы общей компетенции выделяются в силу того, что экологическая функция не является специальной функцией этих

¹⁵³ Мухитдинов И. Б. Закон Республики Казахстан «Об охране окружающей
природной среды: проблемы и особенности их решения» //Государство и право.
1992. №8. С. 97.

¹⁵⁴ Экологическое право России /Под ред. В. Д. Ермакова и А. Я. Сухарева.
— М., 1997. С. 192.

¹⁵⁵ Баландюк В. Н., Харитонов А. Н. Указ. раб. С. 7-9.

¹⁵⁶ Петров В. В. Указ. раб. С. 177.

органов, а их решения распространяются на всех граждан и юридических лиц в пределах территории юрисдикции органов общей компетенции. Орга­ны межотраслевой компетенции классифицированы в самостоятельную группу, потому что акты, принимаемые ими, обязательны для всех иных ве­домств. Органы управления отраслевой компетенции выделены в связи с тем, что они осуществляют надведомственное регулирование отношений по использованию и охране, как правило, одного природного объекта и издают обязательные к исполнению акты для всех иных ведомств, осуществляющих хозяйственную эксплуатацию данного объекта¹⁵⁷. Следуя данной классифи­кации, трудно представить, куда отнести Министерство сельского хозяйства РК.

Наиболее удачной, по нашему мнению, является классификация, пред­ложенная М. М. Бринчуком. Он подразделяет все органы государственного управления в области охраны окружающей природной среды и природо­пользования на три вида: органы общей компетенции, органы специальной компетенции, функциональные органы¹⁵⁸. В развитие этой идеи мы, в свою очередь, предлагаем подразделить органы специальной компетенции на комплексные и отраслевые. Следует заметить, что на практике органы госу­дарственного управления в данной области довольно сложно классифици­ровать в связи с нескончаемой чехардой, вереницей реорганизаций этих ор­ганов, их слиянием и разъединением, вследствие чего их компетенция варь­ируется от специальной до функциональной.

Итак, систему органов государственного экологического управления со­ставляют:

1) органы общей компетенции - органы, решающие целый комплекс
разнообразных задач, включая и экологические:

— Правительство Республики Казахстан;

— местные исполнительные органы;

2) органы специальной компетенции - органы, специально уполномо­
ченные выполнять экологические функции:

а) комплексные органы - органы, выполняющие все или блок экологи­
ческих задач:

— Министерство охраны окружающей среды РК;

— территориальные управления охраны окружающей среды;

— Министерство сельского хозяйства РК.

б) отраслевые органы - органы, организующие охрану и использование
отдельных природных объектов:

Ерофеев Б. В. Экологическое право России. — М., 1996. С. 211-213. Бринчук М. М. Указ. раб. С. 226.

— Агентство РК по управлению земельными ресурсами;

— Комитет геологии и недропользования Министерства энергетики и минеральных ресурсов РК;

— Комитет по водным ресурсам Министерства сельского хозяйства РК;

— Комитет лесного и охотничьего хозяйства Министерства сельского хозяйства РК;

— Комитет рыбного хозяйства Министерства сельского хозяйства РК.
3) функциональные органы- органы, выполняющие одну или не­
сколько экологических функций в отношении всех природных объектов:

— Комитет по атомной энергетике Министерства энергетики и мине­ральных ресурсов РК;

— Комитет таможенного контроля Министерства финансов Республи­ки Казахстан;

— Министерство здравоохранения РК;

— Министерство РК по чрезвычайным ситуациям;

— Министерство внутренних дел РК;

— Комитет по жилищной и строительной политике Министерства энергетики, индустрии и торговли Республики Казахстан;

— Комитет по стандартизации, метрологии и сертификации Мини­стерства экономики и торговли РК.

Рассмотрим компетенцию вышеуказанных органов в области охраны окружающей природной среды и природопользования.

Компетенция ПравительстваРК в области охраны окружающей при­родной среды закреплена в ст. 16 Экологического кодекса РК. Так, Прави­тельство РК: 1) разрабатывает основные направления государственной по­литики в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, обращения с отходами, стратегические меры по их осуществле­нию; 2) разрабатывает государственные экологические программы и про­граммы по различным направлениям природопользования, а также в облас­ти охраны климата и озонового слоя Земли; 3) одобряет концепции по раз­личным видам природопользования; 4) принимает решения о предоставле­нии природных ресурсов в природопользование в порядке, установленном законами Республики Казахстан; 5) утверждает программы по охране окру­жающей среды на республиканском уровне и на особо охраняемых природ­ных территориях; 6) определяет порядок ведения государственного учета, государственных кадастров и государственного мониторинга каждого вида природных ресурсов; 7) утверждает, определяет и устанавливает экологиче­ские требования к хозяйственной и иной деятельности; 8) осуществляет ме­ждународное сотрудничество; 9) объявляет территорию зоной чрезвычай-

ной экологической ситуации и принимает решение о прекращении действия правового режима зоны чрезвычайной экологической ситуации и т. д.

Компетенция местных исполнительных органовв области охраны ок­ружающей природной среды закреплена в Законе РК «О местном государ­ственном управлении в Республике Казахстан» от 23 января 2001 г. и кон­кретизируется в ст.20 Экологического кодекса РК. Они: 1) организуют раз­работку согласованных с уполномоченным органом в области охраны ок­ружающей среды программ и иных документов, предусматривающих меро­приятия по охране окружающей среды и природопользованию и их реали­зацию на соответствующих территориях; 2) на основании заключений госу­дарственных экологической и санитарно-эпидемиологической экспертиз в пределах своей компетенции запрещают или разрешают строительство или реконструкцию предприятий, сооружений и иных объектов; 3) организуют и проводят в пределах своей компетенции государственную экологическую экспертизу объектов хозяйственной деятельности; 3-1) выдают разрешения на эмиссии в окружающую среду в пределах своей компетенции; 4) органи­зуют общественные слушания при проведении государственной экологиче­ской экспертизы; 5) вносят предложения по разработке документов в облас­ти охраны окружающей среды, передают на рассмотрение уполномоченно­го органа в области охраны окружающей среды инициативные проекты та­ких документов; 6) привлекают для проведения экспертных работ внешних экспертов (физических и юридических лиц), имеющих лицензии на выпол­нение работ и оказание услуг в области охраны окружающей среды; 7) раз­рабатывают в пределах своей компетенции целевые показатели качества окружающей среды; 8) организуют разработку программ по управлению отходами и обеспечивают их выполнение; 9) выделяют земельные участки под строительство объектов по размещению отходов производства и по­требления; 10) обеспечивают строительство объектов по удалению и раз­мещению отходов; 11) обеспечивают соблюдение экологических требова­ний при обращении с коммунальными отходами; 12) осуществляют кон­троль объемов образования отходов и разрабатывают мероприятия и эко­номические стимулы, направленные на снижение объемов образования от­ходов, повышение уровня их повторного или альтернативного использова­ния и сокращение объемов отходов, подлежащих захоронению; 13) прини­мают решение о предоставлении природных ресурсов в природопользова­ние в порядке, установленном законами Республики Казахстан; 14) осуще­ствляют информирование населения о состоянии природных объектов, на­ходящихся на соответствующей территории; 15) осуществляют регистра­цию проведения общественной экологической экспертизы; 16) разрабаты­вают и представляют уполномоченному органу в области охраны окру-

жающей среды инвестиционные проекты в области охраны окружающей среды.

Министерство охраны окружающей среды РКявляется центральным исполнительным органом Республики Казахстан, осуществляющим руково­дство и межотраслевую координацию по вопросам реализации государст­венной политики в области охраны окружающей среды и природопользова­ния и обеспечения экологически устойчивого развития общества.

Компетенция названного Министерства закреплена в ст. 17 Экологиче­ского кодекса РК, а также в Положении о Министерстве охраны окружаю­щей среды РК от 8 декабря 2007 г.

Основными задачамиМинистерства являются:

1) улучшение качества окружающей среды, обеспечение экологической безопасности и достижение благоприятного уровня экологически устойчи­вого развития общества;

2) руководство и межотраслевая координация по вопросам реализации государственной политики в сфере охраны окружающей среды, природо­пользования и устойчивого развития;

3) совершенствование законодательства в области охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологически устойчивого раз­вития общества;

4) совершенствование системы государственного управления в области охраны окружающей среды и государственного экологического контроля, экономических методов охраны окружающей среды в пределах своей ком­петенции;

5) оптимизация системы охраны окружающей среды и участие в опти­мизации системы природопользования для устойчивого развития;

 

6) развитие международного сотрудничества в области охраны окру­жающей среды и устойчивого развития;

7) развитие системы распространения информации и просвещения в об­ласти охраны окружающей среды;

8) обеспечение государственного экологического контроля за соблюде­нием природоохранного законодательства, нормативов экологических тре­бований.

Министерство осуществляет следующие функции: 1)вырабатывает предложения по формированию государственной экологической политики и переходу к устойчивому развитию; 2) вырабатывает предложения по фор­мированию политики по эффективному и рациональному использования во­зобновляемых ресурсов и источников энергии, и «прорывным» технологи­ям; 3) осуществляет международное сотрудничество в области охраны ок­ружающей среды и устойчивого развития, включая реализацию междуна-

родных договоров; 4) утверждает в пределах своей компетенции или согла­совывает экологические нормативы и экологические требования по хозяй­ственной и иной деятельности; 5) осуществляет государственное управле­ние в области охраны окружающей среды; 6) проводит единую государст­венную экологическую политику; 7) осуществляет межотраслевую коорди­нацию реализации государственной политики в области охраны окружаю­щей среды и природопользования; 8) осуществляет в пределах своей компе­тенции координацию деятельности физических и юридических лиц в облас­ти охраны климата и озонового слоя Земли, сохранения биоразнообразия, опустынивания и деградации земель; 9) разрабатывает и организует выпол­нение программных документов в сфере охраны окружающей среды и при­родопользования; 10) разрабатывает проекты законодательных и иных нор­мативных правовых актов по вопросам своей компетенции; 11) разрабаты­вает технические регламенты в области охраны окружающей среды; 12) со­гласовывает региональные программы и планы мероприятий по охране ок­ружающей среды; 13) организует ведение Единой системы кадастров при­родных ресурсов; 14) организует ведение Государственного кадастра отхо­дов производства и потребления; 15) организует ведение Государственного кадастра захоронений вредных веществ, радиоактивных отходов и сброса сточных вод в недра; 16) организует ведение системы управления отходами; 17) организует ведение Государственного фонда экологической информа­ции; 18) организует ведение государственного мониторинга состояния ок­ружающей среды и отдельных специальных видов мониторинга, а также осуществляет координацию ведения Единой государственной системы мо­ниторинга окружающей среды и природных ресурсов; 19) организует раз­работку и опубликование Национального экологического атласа; 20) осуще­ствляет управление бесхозяйными опасными отходами, признанными ре­шением суда поступившими в республиканскую собственность и многие другие функции.

Министерство имеет ведомство - Комитет экологического регулиро­вания и контроля,на который возлагается целый ряд функций по: 1) про­ведению государственной экологической экспертизы в пределах своей ком­петенции, а также координации деятельности по осуществлению экологиче­ской экспертизы и выдаче разрешений на эмиссии в окружающую среду в Республике Казахстан и осуществлению ее методического руководства; 2) осуществлению контроля за деятельностью должностных лиц местных ис­полнительных органов по организации и проведению государственной эко­логической экспертизы, выдаче разрешений на эмиссии в окружающую среду; 3) выдаче экологических разрешений (разрешения на эмиссии в ок­ружающую среду и комплексные экологические разрешения) в пределах

своей компетенции; 4) установлению в экологических разрешениях лимитов на эмиссии в окружающую среду; 5) согласованию выдачи лицензий, раз­решений, договоров (контрактов) в области использования природных ре­сурсов в пределах своей компетенции; 6) осуществлению выдачи лицензий на выполнение работ и оказание услуг в области охраны окружающей сре­ды (подвиды деятельности: природоохранное проектирование, нормирова­ние; работы в области экологической экспертизы; экологический аудит); 7) выдаче разрешений на импорт, экспорт озоноразрушающих веществ и со­держащей их продукции, производство работ с использованием озонораз­рушающих веществ, ремонт, монтаж, обслуживание оборудования, содер­жащего озоноразрушающие вещества; 8) принятию решения о проведении обязательного экологического аудита; 9) организации и совершенствованию системы государственного регулирования в области охраны окружающей среды, государственной экологической экспертизы, разрешительной, ли­цензионной и эколого-экспертной деятельности, нормирования и стандар­тов в пределах своей компетенции, а также системы экономических мето­дов и механизмов стимулирования рационального природопользования и охраны окружающей среды; 10) обеспечению в установленном законода­тельством порядке доступа к экологической информации в пределах своей компетенции; 11) согласованию разрешений на специальное водопользова­ние; 12) участию в согласовании бассейновых схем комплексного использо­вания и охраны водных объектов, подготовке бассейновых соглашений, разработке государственных (региональных и бассейновых) программ по использованию, воспроизводству и охране водных объектов, а также в реа­лизации бассейнового принципа управления водными ресурсами в пределах своей компетенции; 13) организации ведения реестра наилучших доступных технологий; 14) ведению Государственного реестра природопользователей и источников загрязнения окружающей среды; 15) ведению реестра проек­тов нормативных правовых актов, прошедших государственную экологиче­скую экспертизу; 16) осуществлению контроля за соблюдением требований экологического законодательства Республики Казахстан при выполнении процедуры оценки воздействия на окружающую среду; 17) осуществлению государственного экологического контроля за соблюдением экологического законодательства Республики Казахстан, нормативов качества окружающей среды и экологических требований; 18) согласованию программ производ­ственного экологического контроля; 19) совершенствованию деятельности служб лабораторно-аналитического контроля в системе органов государст­венного экологического контроля; 20) составлению перечня общественных объединений, в уставе которых предусмотрены функции общественного экологического контроля и т.д.

Компетенция отраслевых органов- Агентства РК по управлению зе­мельными ресурсами, Комитета геологии и недропользования Министерст­ва энергетики и минеральных ресурсов РК, Комитета по водным ресурсам Министерства сельского хозяйства РК, Комитета лесного и охотничьего хо­зяйства Министерства сельского хозяйства РК, Комитета рыбного хозяйства Министерства сельского хозяйства РК - будет рассмотрена в соответст­вующих разделах Особенной части нашего пособия.

Рассмотрим компетенцию функциональных органов управления.

Комитет по атомной энергетике Министерства энергетики и мине­ральных ресурсов РКявляется ведомством, осуществляющим специаль­ные исполнительные и контрольно-надзорные функции, а также руководст­во в области обеспечения режима нераспространения ядерного оружия и ре­гулирования безопасного использования атомной энергии в Республике Ка­захстан. Его компетенция закреплена в Положении от 23 сентября 2000 г. Основными задачами Комитета выступают: государственное регулирование в области использования атомной энергии; обеспечение работы государст­венной системы учета и контроля ядерных материалов и источников иони­зирующего излучения; государственный контроль экспорта и импорта това­ров и услуг в области использования атомной энергии; участие в экспорт­ном контроле ядерных материалов, технологий, оборудования, установок и иных объектов, перечни которых устанавливаются международными режи­мами нераспространения, а также источников радиоактивного излучения и изотопной продукции; государственный надзор за обеспечением ядерной и радиационной безопасности на территории Республики Казахстан, контроль противоаварийного планирования на объектах использования атомной энергии, а также надзор за обеспечением физической защиты ядерных ма­териалов и установок.

Комитет таможенного контроля Министерства финансов Республи­ки Казахстаносуществляет экологические функции в соответствии с зада­чами, возложенными на него Таможенным кодексом РК от 5 апреля 2003 г.

В п. 11 ст. 19 Таможенного кодекса говорится, что одной из основных задач таможенных органов РК является обеспечение в пределах своей ком­петенции мер по защите национальной безопасности, жизни и здоровья че­ловека, охране окружающей среды. Непосредственное участие этих органов в природоохранительных мероприятиях осуществляется в соответствии с планами совместных мероприятий, которые разрабатываются Комитетом таможенного контроля и заинтересованными органами на определенные периоды времени. Так, по этим планам таможенные органы усилили прове­дение досмотра авиапассажиров, вылетающих за пределы РК, активизиро­вали работу таможенных постов на автомобильных и железнодорожных пе-

реходах с целью выявления и пресечения попыток вывоза ценных хищных ловчих птиц в сопредельные с Республикой Казахстан государства.

Таможенные органы оказывают содействие природоохранительным ор­ганам не только в рамках специально разработанных планов, оно осуществ­ляется и в процессе выполнения обычных функциональных обязанностей. Пресекая случаи экологической контрабанды, таможенные органы обеспе­чивают природоохранительные органы необходимой информацией и пре­доставляют им возможность проследить путь к истокам экологического правонарушения. Предметом экологической контрабанды могут являться токсические, радиоактивные вещества, отходы, редкие растения, животные, незаконно добытые богатства недр.

Министерство здравоохранения РКявляется центральным исполни­тельным органом Республики Казахстан, осуществляющим государственное регулирование в области охраны здоровья граждан, медицинской и фарма­цевтической науки, медицинского и фармацевтического образования, сани­тарно-эпидемиологического благополучия населения, обращения лекарст­венных средств, контроля за качеством медицинских услуг.

В соответствии с Положением от 28 октября 2004 г. Министерство вы­полняет следующие функции в данной области: взаимодействует с общест­венными организациями в области охраны здоровья граждан, формирова­ния здорового образа жизни, санитарно-эпидемиологического благополучия населения; осуществляет организацию и оказание медицинской помощи при чрезвычайных ситуациях; руководит деятельностью государственных учре­ждений санитарно-эпидемиологической службы по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия на территории РК; организует охрану территории РК от завоза и распространения карантинных заболеваний; взаимодействует с государственными органами по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия на ведомственных объектах санитарно-эпидемиологического надзора РК, утверждает санитарные правила и нор­мы, гигиенические нормативы в пределах своих полномочий. В целях реа­лизации своих задач и осуществления своих функций Министерство имеет право осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический над­зор и принимать меры административного воздействия за нарушения сани­тарно-эпидемиологических правил, норм и гигиенических нормативов.

Экологическая деятельность Министерства по чрезвычайным ситуа­циям РКосуществляется в соответствии с законом РК «О чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера» от 5 июля 1996 г. и По­ложением о Министерстве по чрезвычайным ситуациям РК, утвержденным постановлением Правительства РК от 28 октября 2004 г.

Основными задачами этого ведомства является участие в разработке и реализации государственной политики в области предупреждения и ликви­дации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по­жарной безопасности и горного надзора.

Экологическая деятельность органов Министерства внутренних дел РК осуществляетсяв соответствии с Законом РК «Об органах внутренних дел Республики Казахстан» от 21 декабря 1995 г. Данным Законом на орга­ны внутренних дел возложена обязанность участвовать в проведении каран­тинных, санитарных и экологических мероприятий и предоставлено право: контролировать соблюдение организациями и гражданами требований при­родоохранного и ветеринарного законодательства, санитарных норм и пра­вил; проводить в присутствии представителей администрации организации проверку выполнения этих требований; приостанавливать частично или полностью работу организаций, отдельных производств и участников при нарушениях, содержащих угрозу окружающей среде, возникновения эпиде­мий и эпизоотии. Кроме того, в задачи, поставленные перед ОВД РК, вхо­дят выявление, пресечение и раскрытие экологических правонарушений, в т. ч. и экологических преступлений, охрана природных объектов, обеспече­ние экологического правопорядка.

Рассмотрев компетенцию МВД РК, можно сделать вывод о том, что эта структура является самостоятельным органом в системе органов государст­венного управления в области охраны окружающей природной среды и при­родопользования. Она относится к функциональным органам, т. е. выпол­няющим одну или несколько экологических функций наряду с другими за­дачами.

Место органов МВД РК в системе органов государственного управления в области охраны окружающей природной среды и природопользования оп­ределено еще постановлением ЦК КПСС Совета Министров СССР от 29 декабря 1972 г., где Министерство внутренних дел названо самостоятель­ным органом государственного управления в области охраны природы.

МВД РК относится к числу государственных органов, решающих задачи в области охраны окружающей природной среды с помощью организацион­но-правовых средств, реализация которых направлена на укрепление закон­ности и правопорядка.

Комитет по жилищной и строительной политике Министерства энергетики, индустрии и торговли Республики Казахстанрегулирует отношения, связанные с использованием земель населенных пунктов.

Комитет по стандартизации, метрологии и сертификации Мини­стерства экономики и торговли РКосуществляет свою деятельность в соответствии с Положением от 18 октября 2000 г. Его экологической функ-

цией является нормирование (стандартизация) качества окружающей при­родной среды.

3. Понятие и виды экологического контроля в Респуб­лике Казахстан

В соответствии с п.38 ст.1 Экологического кодекса РК государственный экологический контроль — деятельность уполномоченного органа в облас­ти охраны окружающей среды по контролю за соблюдением экологическо­го законодательства Республики Казахстан, нормативов качества окружаю­щей среды и экологических требований.

На наш взгляд, недостатком данного понятия является то, что здесь по­нятие «контроль» объясняется через понятие «контроль», а это неправильно.

Сущность контроля как функции социального управления состоит в том, что субъект управления осуществляет учет и проверку того, как управляе­мый объект выполняет его предписания. Основной целью данной функции является блокирование отклонений деятельности субъекта управления от заданной управленческой программы, а при обнаружении аномалий — при­ведение управляемой системы в устойчивое положение при помощи всех

социальных регуляторов .

В связи с охраной окружающей природной среды сущность и цели кон­троля можно сформулировать следующим образом: сущность экологиче­ского контроля состоит в том, что орган экологического контроля осущест­вляет наблюдение и проверку того, как подконтрольный субъект соблюдает экологические требования в своей хозяйственной или иной деятельности; основной целью экологического контроля является блокирование отклоне­ний деятельности подконтрольного субъекта от установленных экологиче­ских требований, а при обнаружении нарушений — определение мер по их устранению и недопущению впредь.

Контроль как функция социального управления состоит из нескольких элементов. В данном вопросе автор согласен с мнением В. Г. Татаряна и И. А. Омарова, которые выделяют три элемента контроля:

- проверку фактического выполнения закона, иного нормативного или индивидуального предписания, распоряжения, задания, всей деятельности подконтрольного органа;

- проверку путей и средств выполнения задания, иного предписания, по­ручения;

- принятие мер для устранения недостатков, исправления положения и так далее, наказания виновных или поощрения отличившихся служащих'⁶⁰.

Применительно к экологическому контролю можно выделить следую­щие три элемента:

а) проверку фактических результатов экологической деятельности
природопользователя с точки зрения не только законности, но и целесооб­
разности проверяемых действий, решений;

б) проверку путей и средств выполнения природопользователем своих
функций с точки зрения соответствия требованиям экологического законо­
дательства;

в) принятие мер для устранения экологических нарушений, привлече­
ния к ответственности виновных.

По нашему мнению, экологический контроль— это деятельность по проверке соблюдения физическими и юридическими лицами, КФХ требо­ваний экологического законодательства, принятию мер по недопущению или устранению экологических правонарушений и привлечению к ответст­венности правонарушителей.

Объектом экологического контролявыступает деятельность подкон­трольных субъектов по соблюдению экологического законодательства.

Субъектов экологического контроляможно подразделить на контро­лирующих и подконтрольных.

К контролирующим субъектам относятся органы государственного эко­логического управления, осуществляющие функции экологического кон­троля, их должностные лица, ведомства в отношении своих подведомствен­ных подразделений, предприятия в пределах самого предприятия, общест­венные объединения.

К подконтрольным субъектам относятся как физические, так и юридиче­ские лица, а также КФХ являющиеся природопользователями.

Экологический контроль выполняет ряд функций.

Информационная функцияэкологического контроля состоит в том, что контролирующие субъекты получают информацию о деятельности под­контрольных субъектов в области охраны окружающей природной среды и рационального природопользования, а подконтрольные субъекты узнают о последствиях контрольных проверок.

Предупредительная функцияэкологического контроля заключается в том, что подконтрольные субъекты, зная о предстоящих контрольных про­верках и возможности привлечения их к ответственности за невыполнение

 

¹⁵⁹ Горшенев В. М., Шахов И. Б. Контроль как правовая форма деятельности. — М.: Юрид. лит., 1987. С. 23.

Татарин В. Г., Омаров И. А. Казахстанское административное право. — Алматы, 1997. С. 300.

экологических требований, будут соблюдать нормы экологического законо­дательства и не допустят совершения со своей стороны экологических пра­вонарушений.

Карательная функцияэкологического контроля проявляется в приме­нении мер ответственности к подконтрольным субъектам, допускающим нарушения экологического законодательства в процессе своей хозяйствен­ной и иной деятельности.

Экологический контроль можно классифицировать на виды по различным критериям.

В Экологическом кодексе РК имеется следующая классификация:

1) экологический контроль;

2) контроль за использованием и охраной земель;

3) контроль в области использования и охраны водного фонда;

4) контроль в области изучения и использования недр;

5) контроль в области лесного законодательства Республики Казахстан;

6) контроль в области охраны, воспроизводства и использования живот­ного мира;

7) контроль в области особо охраняемых природных территорий.
Данная классификация не вполне понятна, так как здесь наряду с видами

контроля в области использования и охраны отдельных природных ресурсов выделяется экологический контроль в области особо охраняемых природных территорий. Также не ясно, что же понимается под экологическим контро­лем, ведь это обобщающее понятие.

Приведем несколько оптимальных классификаций.

В зависимости от природного объекта, в отношении которого осуществля­ется деятельность подконтрольных субъектов, можно выделить два вида: комплексный (интегрированный) и поресурсный (пообъектный).

Комплексный (интегрированный) контрольпроводится за сохранно­стью окружающей природной среды в целом. Сюда же можно отнести кон­троль в области особо охраняемых природных территорий.

Поресурсный (пообъектный)- по отдельным природным ресурсам или объектам охраны окружающей среды. Он подразделяется на контроль:

— за использованием и охраной земель;

— за охраной недр;

— за использованием и охраной водных ресурсов;

— за состоянием, воспроизводством, охраной, защитой и использова­нием лесов;

— за охраной, воспроизводством и использованием животного мира;

— за охраной атмосферного воздуха.

В зависимости от того, какие подконтрольные субъекты контролируются, экологический контроль делится на надведомственный и внутриведомственный.

Надведомственный контрольосуществляется контролирующими ор­ганами в отношении субъектов, которые хотя и подконтрольны этим орга­нам, но являются самостоятельными структурами. Таким образом, осущест­вляет экологический контроль органами Министерства охраны окружаю­щей среды РК.

Внутриведомственный контрольпроизводится каким-либо ведомст­вом в отношении своих структурных подразделений. Например, в системе Министерства юстиции РК имеются предприятия-природопользователи, а именно — исправительно-трудовые учреждения, деятельность которых ос­нована на использовании природных ресурсов. Большей частью это сель­скохозяйственные ИТУ, реже - лесозаготовительные и горнодобывающие (например, в Володарской колонии строгого режима в Кокшетауской об­ласти до 500 осужденных работали на урановых рудниках). Контроль за правильным использованием земель, вод, лесов, недр, проведением всех не­обходимых мероприятий по их охране от загрязнения промышленными от­ходами, сточными водами систематически осуществляется Департаментом уголовно-исполнительной системы при Министерстве юстиции РК.

Экологический контроль в зависимости от субъектов, его осуществляю­щих, делится на: государственный, производственный и общественный.

Правовую основу государственного экологического контролясостав­ляют Экологический кодекс РК (гл. 12-13), и соответствующие разделы Зе­мельного, Водного, Лесного кодексов РК, Законов РК «О недрах и недро­пользовании», «Об охране, воспроизводстве и использовании животного мира», «Об особо охраняемых природных территориях».

Целью государственного экологического контроля в соответствии со ст.111 ЭК РК являются обеспечение экологической безопасности, экономия природных и энергетических ресурсов, устойчивое использование биологи­ческих ресурсов, повышение конкурентоспособности национальной про­дукции.

Государственный экологический контроль служит выполнению сле­дующих задач:

1) формирование ответственного отношения природопользователей к окружающей среде;

2) предупреждение нарушений в области экологического законодатель­ства Республики Казахстан (ст.113 ЭК РК).

Особенностями государственного экологического контроля является то, что он носит надведомственный характер, осуществляется от имени госу­дарства и обеспечивается мерами юридической ответственности.

Государственный экологический контроль может осуществляться в фор­ме предупредительного, текущего и последующего.

Предупредительный контроль присутствует на стадиях планирования и проектирования хозяйственной и иной деятельности, влияющей на со­стояние окружающей природной среды, ввода объектов в эксплуатацию.

Текущий контроль применяется на стадии осуществления природо-пользователем своей деятельности.

Последующий контроль необходим при проверке реального исполне­ния соответствующих решений, предписаний контролирующих органов, вынесенных в результате предыдущей проверки.

Государственный экологический контроль осуществляется специально уполномоченными государственными органами в пределах их компетенции - органами Министерства охраны окружающей среды РК, Комитета геоло­гии и недропользования Министерства энергетики и минеральных ресурсов РК, Агентства РК по управлению земельными ресурсами и т. д. (государст­венный специальный экологический контроль) и местными исполнитель­ными органами - акиматами (государственный общий экологический кон­троль).

В соответствии со ст. 117 ЭК РК должностные лица, осуществляющие государственный экологический контроль, вправе:

1) взаимодействовать с природопользователями, физическими лицами и общественными объединениями;

2) беспрепятственно посещать проверяемые объекты, в том числе воен­ные и оборонные, в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан;

3) входить на территорию физических и юридических лиц с измеритель­ными приборами и оборудованием для отбора проб и, при необходимости, с привлечением специалистов и представителей общественности делать не­обходимые измерения, брать пробы (в том числе образцы товаров и мате­риалов) и анализировать их;

4) запрашивать и получать документацию, результаты анализов и иные материалы, необходимые для осуществления государственного экологиче­ского контроля;

5) в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан, инициировать отзыв лицензий и (или) расторжение договора (контракта) на использование и изъятие природных ресурсов и (или) приостановление и аннулирование экологических и иных разрешений на природопользование в случае нарушений природопользователем экологических норм и требова­ний, повлекших значительный ущерб окружающей среде и (или) здоровью населения;

 

6) выносить предписания физическим и юридическим лицам об устране­нии нарушений экологического законодательства Республики Казахстан;

7) предъявлять в суд иски об ограничении, приостановлении и запреще­нии хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением за­конодательства Республики Казахстан;

8) рассматривать дела об административных правонарушениях в области охраны окружающей среды, направлять в соответствующие органы мате­риалы о привлечении лиц к административной или уголовной ответственно­сти;

9) определять или принимать участие в определении размера ущерба, нанесенного окружающей среде в результате нарушения экологического за­конодательства Республики Казахстан, выносить предписания о возмеще­нии вреда и предъявлять иски в суд;

 

10) обращаться в прокуратуру и правоохранительные органы за оказани­ем содействия для предотвращения или пресечения действий нарушителей экологического законодательства Республики Казахстан;

11) вносить компетентному органу предложения о прекращении дейст­вия контракта на проведение операций по недропользованию в случаях от­каза подрядчика устранить причины, вызвавшие принятие решения о при­остановлении проведения разведки, добычи, совмещенной разведки и до­бычи либо строительства и (или) эксплуатации подземных сооружений, не связанных с разведкой и (или) добычей, либо при неустранении этих при­чин в срок, достаточный для их устранения; непринятие недропользовате­лями мер, предусмотренных экологическим законодательством Республики Казахстан; невозможность устранения причин, вызвавших приостановление операций по недропользованию; существенное нарушение подрядчиком обязательств, установленных контрактом либо программой работ в преде­лах своей компетенции.

Должностные лица, осуществляющие государственный экологический контроль, в случаях, предусмотренных законодательством Республики Ка­захстан, имеют право на хранение, ношение и применение специальных средств (специализированных средств связи, фото-, видеоаппаратуры, средств измерений).

В соответствии со ст. 118 ЭК РК должностные лица, осуществляющие государственный экологический контроль, обязаны:

1) осуществлять контроль за соблюдением требований экологического законодательства Республики Казахстан;

2) соблюдать требования законодательства Республики Казахстан;

3) информировать правоохранительные органы о фактах нарушения эко­логического законодательства Республики Казахстан, в которых содержатся признаки уголовно наказуемого деяния;

4) взаимодействовать с другими государственными органами, а также физическими и (или) юридическими лицами по вопросам обеспечения со­блюдения экологического законодательства Республики Казахстан;

5) сохранять конфиденциальность инспекторской информации;

6) соблюдать правила служебной этики.

Свои права и обязанности должностные лица контролирующих органов реализуют в ходе инспекторских экологических проверок.

Инспекторская экологическая проверка- комплекс мероприятий, по­средством которых должностными лицами, осуществляющими государст­венный экологический контроль, проводятся сбор и анализ информации о соблюдении природопользователями экологического законодательства Рес­публики Казахстан (ст.119 ЭК РК).

Инспекторские экологические проверки подразделяются на следующие виды:

1) плановая- проверка, запланированная уполномоченным органом в области охраны окружающей среды и проводимая с учетом установленных Экологическим кодексом и иными законодательными актами Республики Казахстан временных интервалов по отношению к предшествующим про­веркам;

2) внеплановая- проверка, назначаемая уполномоченным органом в области охраны окружающей среды в случаях необходимости оперативного реагирования на чрезвычайные экологические ситуации, непосредственного выявления нарушений экологического законодательства Республики Казах­стан либо поступления об этом информации, а также ввода и вывода объек­тов из эксплуатации, существенных изменений в технологии производства, контроля за выполнением предписаний об устранении нарушений, выявлен­ных в результате плановой проверки;

3) встречная- проверка, проводимая в отношении третьих лиц в случае, если при проведении проверок возникает необходимость в получении до­полнительной информации, связанной с указанными лицами;

 

4) рейдовая - одновременная проверка нескольких хозяйствующих субъектов по вопросам соблюдения ими отдельных требований экологиче­ского законодательства Республики Казахстан;

5) комплексная- проверка, проводимая уполномоченным органом в области охраны окружающей среды совместно со специально уполномо­ченными государственными органами.

Запрещается проведение иных видов инспекторских экологических про­верок, кроме установленных настоящим Кодексом.

В ст. 120 ЭК РК установлены периодичность и сроки проведения ин­спекторских экологических проверок. Плановые инспекторские экологиче­ские проверки проводятся не чаще одного раза в год. После проведения плановой или комплексной проверки у природопользователя проведение у него других видов инспекторских экологических проверок, за исключением внеплановых и встречных, в течение текущего календарного года не допус­кается.

Срок проведения инспекторских экологических проверок, указываемый в акте о назначении проверки, не должен превышать тридцать рабочих дней с момента его вручения для субъектов частного предпринимательства, кро­ме особо сложных случаев.

Инспекторские экологические проверки природопользователей, которые в течение трех лет выполняют производственные экологические програм­мы, не допускают нарушений экологического законодательства Республики Казахстан, своевременно, полно и качественно предоставляют отчетную документацию, проводятся не чаще одного раза в три года, за исключением случаев аварийного загрязнения окружающей среды.

При проверке вопросов особой сложности срок проведения инспектор­ской экологической проверки может продлеваться уполномоченным орга­ном в области охраны окружающей среды с уведомлением органа по право­вой статистике на срок не более тридцати календарных дней.

Производственный экологический контрольосуществляется самими природопользователями, в частности, предприятиями в отношении своей деятельности.

Целямипроизводственного экологического контроля являются:

1) получение информации для принятия решений в отношении экологи­ческой политики природопользователя, целевых показателей качества ок­ружающей среды и инструментов регулирования производственных про­цессов, потенциально оказывающих воздействие на окружающую среду;

2) обеспечение соблюдения требований экологического законодательст­ва Республики Казахстан;

3) сведение к минимуму воздействия производственных процессов при­родопользователя на окружающую среду и здоровье человека;

4) повышение эффективности использования природных и энергетиче­ских ресурсов;

5) оперативное упреждающее реагирование на нештатные ситуации;

 

6) формирование более высокого уровня экологической информирован­
ности и ответственности руководителей и работников природопользовате-
лей;

7) информирование общественности об экологической деятельности
предприятий и рисках для здоровья населения;

8) повышение уровня соответствия экологическим требованиям;

9) повышение производственной и экологической эффективности систе­мы управления охраной окружающей среды;

10) учет экологических рисков при инвестировании и кредитовании
(ст. 128 ЭК РК).

Основные задачи этого вида контроля - проверка выполнения планов и мероприятий предприятия по охране окружающей природной среды, про­верка соблюдения нормативов предельно допустимых воздействий на ок­ружающую природную среду и т. д.

Производственный экологический контроль осуществляется руководи­телями предприятий, экологическими службами предприятия, если таковые имеются, инженерами по охране окружающей среды, другими руководите­лями функциональных служб. Он проводится природопользователем на ос­нове программы производственного экологического контроля, разрабаты­ваемой природопользователем и согласованной с уполномоченным органом в области охраны окружающей среды.

В программе производственного экологического контроля устанавлива­ются обязательный перечень параметров, отслеживаемых в процессе произ­водственного экологического контроля, критерии определения его перио­дичности, продолжительность и частота измерений, используемые инстру­ментальные или расчетные методы.

Правовую основу указанного вида контроля составляет Глава 14 «Про­изводственный экологический контроль» Экологического кодекса РК.

Общественный экологический контроль осуществляется обществен­ными объединениями по их инициативе, договорам с природопользовате-лями и специально уполномоченными государственными органами в облас­ти охраны окружающей природной среды. Его особенностью является то, что этот вид контроля не подкреплен принудительной силой государства, меры его воздействия носят рекомендательный, а не обязательный харак­тер.

Общественный экологический контроль проводится в целях привлече­ния общественности к экологическим проблемам государства (ст. 135 ЭК РК).

Правовую основу общественного экологического контроля составляют Глава 15 «Общественный экологический контроль» ЭК РК, Закон РК «Об

общественных объединениях» от 31 мая 1996 г. и уставы общественных объединений.

Порядок проведения общественного экологического контроля опреде­ляется общественными объединениями в соответствии с их уставами.