ЛЕКЦИЯ 5. МЕХАНИЗМ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ

ПРИРОДНОЙ СРЕДЫ И ПРИРОДОПОЛЬ­ЗОВАНИЯ

План:

1. Понятие и содержание государственного экологического управле­ния.

2. Система органов государственного экологического управления.

3. Понятие и виды экологического контроля в Республике Казахстан.

4. Экономический механизм охраны окружающей природной среды и природопользования.

1. Понятие и содержание государственного экологиче­ского управления

Прежде чем приступить к рассмотрению понятия «государственное эко­логическое управление» необходимо уяснить, что представляет собой поня­тие «государственно-правовой механизм охраны окружающей природной среды и природопользования».

Категория «механизм» давно известна теории государства и права. Она выработана для отображения момента движения, динамики в противовес статичному, застывшему. Под механизмом понимается «способ функциони­рования, система средств воздействия»¹²².

В теории экологического права данное понятие также часто употребля­ется: «механизм государственного управления качеством окружающей сре­ды», «механизм охраны окружающей среды и природопользования», «пра­вовой механизм государственного управления в области экологии», «меха­низм действия права в охране окружающей среды», «эколого-правовой ме­ханизм охраны окружающей среды», «механизм применения экологическо­го законодательства» и т. д.¹²³. Разумеется, не все перечисленные понятия являются равнозначными. Последние три понятия тождественны понятию «механизм правового регулирования экологического права», под которым понимается «система юридических средств, при помощи которых осущест-

 

¹²² Комаров С. А. Общая теория государства и права. — М., 1998. С. 383.

¹²³ См.: Охрана окружающей среды в городах (организационно-правовые во­
просы). - Киев, 1981; Колбасов О. С. Экология: политика- право. — М, 1976; Ду­
бовик О. Л. Механизм действия права в охране окружающей среды. — М., 1984.

вляется правовое регулирование»¹²⁴ в области охраны и использования ок­ружающей природной среды.

Самым широким по смыслу понятием является «механизм охраны окру­жающей среды и природопользования». Сюда помимо правового и органи­зационно-контрольного входят экономический, идеологический механизмы охраны.

На наш взгляд, максимально приближенным к понятию «государствен­но-правовой механизм охраны окружающей природной среды» является «механизм государственного управления качеством окружающей среды».

В свое время рядом авторов - Ю. С. Шемшученко, В. А. Чуйковым и другими - была разработана концепция, согласно которой охрана окру­жающей среды - это управление ее качеством. Под механизмом государст­венного управления качеством окружающей среды понимался «способ ор­ганизации и функционирования соответствующих государственных органов по достижению целей природоохранительной политики советского государ­ства. Его составными элементами являются: 1) система государственных органов, осуществляющих функции по охране окружающей среды; 2) сис­тема правовых норм, обеспечивающих содержание управления и порядок взаимодействия управляющей и управляемой систем; 3) управленческий процесс как цикл последовательно сменяющих друг друга действий управ­ляющей системы по достижению целей рационального природопользования и обеспечения благоприятного качества окружающей человека среды¹²⁵.

Термин «государственно-правовой механизм охраны окружающей при­родной среды» не нов для казахстанской эколого-правовой школы. В свое время эта проблема разрабатывалась такими видными учеными, как С. Б. Байсалов, А. Е. Еренов. Под государственно-правовым механизмом охраны природы они понимали «целую систему органов, учреждений и юридических средств, с помощью которых обеспечивается выполнение эко­логических функций нашего государства и права»¹²⁶.

По нашему мнению, государственно-правовой механизм охраны ок­ружающей природной среды и природопользованияможно определить как совокупность внутренних факторов, институтов, средств, обеспечиваю­щих деятельность соответствующих государственных органов по предот-

¹²⁴ Комаров С. А. Указ. раб. С. 269.

¹²⁵ Охрана окружающей среды в городах (организационно-правовые вопросы).
- Киев, 1981. С. 25.

¹²⁶ Еренов А. Е., Байсалов С. Б. Действенность государственно-правового ме­
ханизма охраны природы //Известия АН КазССР. Серия общественных наук. 1988.
№2. С. 71.

вращению вредных последствии хозяйственного развития на природу и че­ловека, сохранение, воспроизводство и рациональное использование при­родных ресурсов, поддержание благоприятного состояния окружающей че­ловека среды.

Составными элементами этого механизма являются:

а) система государственных органов, осуществляющих функции по
охране окружающей природной среды и природопользованию;

б) система правовых норм, обеспечивающих содержание управления
и порядок взаимодействия управляющей и управляемой систем;

в) управленческий процесс в области охраны окружающей природной
среды и природопользования.

Система государственных органов, осуществляющих функции по охране окружающей природной среды и природопользованию, является элементом механизма, посредством которого претворяются в жизнь нормы экологиче­ского законодательства и организуется управленческий процесс в области охраны окружающей природной среды.

Объектом воздействия вышеуказанных органов является экологически значимое поведение людей, т. е. деятельность людей, способная в той или иной мере подействовать на состояние естественной и окружающей челове­ка среды. Хозяйственная деятельность предприятий также относится к объ­ектам воздействия, потому что в конечном итоге складывается из экологи­чески значимых действий людей.

Система правовых норм является элементом механизма, обеспечиваю­щим его функционирование. Она состоит из материальных и процессуаль­ных норм.

Материальные нормы определяют содержание деятельности государст­венных органов в области охраны окружающей природной среды. Процес­суальные нормы закрепляют порядок деятельности субъектов управления, регулируют управленческий процесс.

Систему правовых норм механизма составляют не только нормы эколо­гического права, но и нормы административного, уголовного права, уго­ловного процесса.

Третий элемент данного механизма - управленческий процесс в области охраны окружающей природной среды. Необходимость его выделения вы­звана тем, что он «материализует потенцию существующей системы орга­нов и системы норм права, обнаруживая их активные свойства, приводит в движение механизм государственного управления качеством окружающей

среды»¹²⁷. Управленческий процесс цикличен и включает ряд последова­тельно сменяющих друг друга стадий: сбор, анализ и оценку информации о состоянии окружающей природной среды, воздействующих на среду фак­торах и функционировании субъектов и объектов управления в данной об­ласти, выявление проблемы, нуждающейся в разрешении, и ее анализ, вы­работку на этой основе проекта решения, рассмотрение проекта, его экс­пертную оценку, согласование с заинтересованными организациями и орга­нами, утверждение проекта решения (придание ему обязательной юридиче­ской силы), организацию исполнения принятого решения и контроль за его выполнением.

Понятие «управленческий процесс» охватывается понятием «государст­венное экологическое управление». Что же представляет собой государст­венное экологическое управление?

Эта проблема достаточно исследована в юридической литературе. Одна­ко имеется необходимость анализа современных точек зрения на это явле­ние, так как последнее десятилетие произошли существенные изменения в социально-экономическом развитии как Республики Казахстан, так и других стран СНГ, которые не могли не повлечь за собой перемены в сфере госу­дарственного управления.

В условиях перехода Республики Казахстан к устойчивому развитию не­обходимость переоценки государственного управления в области обеспече­ния экологического безопасности сообразно происходящим изменениям вполне оправдана.

Во-первых, расширилось понятие государственного управления. Если раньше под ним понималась деятельность органов государственного управ­ления, т.е. министерств, ведомств, государственных комитетов и только (понимание в узком смысле), то в настоящее время в странах СНГ наблюда­ется более широкий подход - под государственным управлением подразу­мевается деятельность всех органов исполнительной власти, что связано с закреплением в Конституциях стран СНГ принципа разделения властей на законодательную, судебную и исполнительную.

Во-вторых, в период перехода к устойчивому развитию, ставится вопрос не только об организации рационального природопользования и охраны ок­ружающей природной среды, но и об организации обеспечения экологиче­ской безопасности. В узком смысле под последним понимается обеспечение защищенности экологических прав и законных интересов физических, юри­дических лиц и государства.

В-третьих, в период рыночной экономики некоторые функции управле­ния переданы в ведение других субъектов. Так, в связи с закреплением в Конституциях стран СНГ принципа разделения властей на законодатель­ную, судебную и исполнительную из перечня функций государственного управления выпала такая функция как разрешение споров, в нашем случае экологических споров. Функции проведения мониторинга окружающей среды, экологической экспертизы, ведения кадастра природных ресурсов в Республике Казахстан выполняются государственными и даже частными предприятиями.

В таких условиях требуют углубленного анализа и пересмотра многие устоявшиеся положения теории государственного управления в области ох­раны окружающей природной среды и природопользования.

Само понятие государственного управления в области охраны окру­жающей природной среды и природопользования требует пересмотра.

Некоторыми авторами предлагалось сменить понятие «государственное управление» на «государственное регулирование».

Б.В. Ерофеев полагает, что с развитием рыночных отношений управле­ние в данной области сменилось государственным регулированием, так как «государственное централизованное управление экологопользованием и ох­раной окружающей среды было характерно для тоталитарного государства с его командно-административной системой ... Государственное регулиро­вание экологопользованием и охраной окружающей среды осуществляется через регулирование экономической и экологической систем РФ»'²⁸. В свою очередь, «регулирование экологической системы представляет собой сово­купность необходимых мер для поддержания экологических систем и соз­дания нормальных условий для их эффективного функционирования»¹²⁹.

По мнению автора, некоторые положения, выдвинутые Б. В. Ерофеевым, являются спорными. Безусловно, на современном этапе проявляется тен­денция становления системы государственного регулирования, не требую­щего постоянного и прямого вмешательства аппарата управления в дея­тельность управляемых субъектов, которые все больше обособляются, ста­новятся независимыми. Так, например, в Экологическом кодексе РК от 9 января 2007 г. законодатель использует термин «государственное регулиро­вание в области охраны окружающей среды». Однако охрана окружающей природной среды — не та область, в которой можно доверять самостоятель­ности природопользователей, здесь должны действовать экологические им­перативы. Следовательно, речь идет именно об управлении, а не регулиро-

 

¹²⁷ Охрана окружающей среды в городах (организационно-правовые вопросы). — Киев, 1981. С. 39.

Ерофеев Б. В. Указ. раб. С. 207-208. Там же. С. 208.

вании, тем более что «между государственным управлением и государствен­ным регулированием нет принципиальных различий по целевому назначе­нию ... Фактически речь может идти о различном (большем или меньшем) удельном весе участия государства в экономических и иных процессах»¹³⁰. Также непонятно, почему государственное регулирование в данной области осуществляется через регулирование экономической системы?

С этой точки зрения неправильным является использование в Экологи­ческом кодексе РК наряду с термином «государственное управление в об­ласти использования природных ресурсов» термина «государственное регу­лирование в области охраны окружающей среды».

В ст.6 «Основные положения государственного регулирования в области охраны окружающей среды и государственного управления в области ис­пользования природных ресурсов» указывается следующее:

1. Государственное регулирование в области охраны окружающей среды
включает в себя:

1) лицензирование деятельности в области охраны окружающей среды;

2) экологическое нормирование;

3) техническое регулирование в области охраны окружающей среды;

4) государственную экологическую экспертизу;

5) выдачу экологических разрешений;

6) государственный экологический контроль;

7) систему экономического регулирования охраны окружающей среды, стимулирование внедрения наилучших экологически чистых технологий, систему финансирования природоохранных мероприятий;

8) государственный экологический мониторинг;

9) государственный учет природопользователей, источников и участков загрязнения окружающей среды;

10) экологическое образование и просвещение.

2. Государственное управление в области использования природных ре­
сурсов включает в себя:

1) государственное планирование в области использования природных ресурсов;

2) государственный контроль за охраной, использованием и воспроиз­водством природных ресурсов;

3) выдачу лицензий, разрешений и заключение договоров (контрактов) на право пользования природными ресурсами;

 

4) организацию восстановления и воспроизводства природных ресурсов, внедрения ресурсосберегающих технологий;

5) ведение мониторинга и кадастров природных ресурсов;

6) установление лимитов и распределение квот на использование при­родных ресурсов;

7) управление государственными юридическими лицами, осуществляю­щими использование, восстановление и воспроизводство природных ресур­сов;

8) организацию охраны природных ресурсов.

Если проанализировать содержание государственного управление и го­сударственного регулирования в данной области, то непонятно, в чем же различия между ними. Более того, на наш взгляд, законодатель допускает ошибку, используя термин «Государственное регулирование в области ох­раны окружающей среды». Именно в области охраны окружающей среды должно осуществляться управление, а не регулирование по вышеуказанным причинам.

Итак, по-прежнему актуальным остается термин «государственное управление», однако есть необходимость в изменении наименования облас­ти этого вида управления.

Данный вид управления обозначается по-разному. И «государственное управление качеством окружающей среды», и «государственное управление в области экологии», и «экологическое управление».

По нашему мнению, можно говорить о государственном экологическом управлении, как это предлагается О.Л. Дубовик¹³¹. Данное наименование является наиболее экономичным и удобным в обращении.

Есть необходимость в уточнении определения этого вида управления.

В ряде случаев государственное управление в данной области определя­ют традиционно: государственное управление в области экологии - это ис­полнительно-распорядительная деятельность государственных органов, на­правленная на обеспечение экологического порядка при взаимодействии общества с окружающей средой, реализации экологических прав и соблю­дении экологических обязанностей субъектов государства¹³²; это исполни­тельно-распорядительная деятельность государственных органов, направ­ленная на организацию сохранения, воспроизводства и использования при­родных ресурсов, предотвращение вредных последствий хозяйственного

 

¹³⁰ Алехин А. П. и др. Административное право Российской Федерации. — М., 1997. С. 21.

Дубовик О.Л. Экологическое право. - М: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007. С.235.

Байдельдинов Д.Л. Правовой механизм государственного управления в области экологии. - Алматы, 1998. СЮ.

развития на природу и человека, поддержание благоприятного состояния окружающей человека среды и обеспечение законности при осуществлении экологических прав и обязанностей физическими и юридическими лица-

ми .

Сегодня такое понимание устарело. Под понятием «государственное управление» до 80-х гг. подразумевалась деятельность исполнительно-распорядительного характера. По мнению профессора Ю.М. Козлова, такая характеристика, во-первых, определяла основное направление этой дея­тельности - исполнение, т.е. проведение в жизнь законов и подзаконных нормативных актов, и, во-вторых, указывала на средство достижения дан­ной цели - распорядительство, т.е. использование необходимых юридиче­ски-властных полномочий. В таком понимании государственное управление рассматривалось как прерогатива специальных субъектов, обобщенно обо­значаемых в качестве исполнительных и распорядительных органов госу-

дарственной власти или же органов государственного управления .

В настоящее время органы государственного управления не ограничи­ваются исполнительством и распорядительством, они занимаются и нормо­творчеством, и координацией и оказанием публичных услуг.

Более современное определение государственного управления в данной области дается О.Л. Дубовик. Она отмечает, что это реализация всеми уполномоченными на то органами исполнительной власти, должностными лицами в рамках своей компетенции экологической политики, осуществ­ляемой в соответствии с действующим законодательством, концепциями, стратегиями и программами, принятыми в установленном порядке¹ ". На наш взгляд, здесь не хватает указания на руководящую, организующую роль органов исполнительной власти.

Согласно определению, данному М. М. Бринчуком, «управление в сфере взаимодействия общества и природы представляет собой совокупность пред­принимаемых соответствующими субъектами действий, направленных на обеспечение исполнения требований законодательства об окружающей сре­де»¹³⁶. Следовательно, государственное управление в данной области - это

¹³³ Байдельдинов Д.Л., Бекишева С.Д. Указ. раб. С.47.

¹³⁴ Осадчая Н.В., Гончар Н.В. Правовая природа терминов «государственное
управление» и «исполнительная власть» и их судьба в российском законодательстве
//Законодательство и экономика. 2004. № 5.

¹³⁵ Дубовик О.Л., Кремер Л. Любе-Вольфф. Экологическое право. - М.: Экс-
мо, 2005. С.402.

¹³⁶ Бринчук М. М. Экологическое право России (право окружающей среды).
— М„ 1998. С. 220.

указанные действия государственных органов. Данная формулировка также импонирует автору, но требует расшифровки того, что собой представляет обеспечение исполнения требований законодательства об окружающей среде.

Еще одно определение, предлагаемое Д.Л. Байдельдиновым: «Государ­ственное управление в сфере экологии - это организующая деятельность компетентных государственных органов по практическому осуществлению целей и задач, связанных с охраной окружающей среды»¹³⁷, также кажется нам не полным. Термин «в сфере экологии» также, на наш взгляд, не очень удачен. «Экология» - это область знания, наука. Таким образом, в букваль­ном понимании «Государственное управление в сфере экологии» - это госу­дарственное управление в сфере науки.

Более близким нам по духу определением кажется определение Н. В. Кузнецовой: «управление природопользованием и охраной окружаю­щей природной среды представляет собой деятельность компетентных го­сударственных органов, направленную на организацию рационального ис­пользования и воспроизводства природных ресурсов, сохранение и улучше­ние окружающей природной среды в целях обеспечения экономических и экологических интересов общества»¹³⁸.

Итак, государственное экологическое управление - это деятельность государственных органов, направленная на организацию сохранения, вос­производства и использования окружающей природной среды, охраны эко­логических прав и законных интересов физических, юридических лиц, кре­стьянских (фермерских) хозяйств и государства, предотвращение вредных последствий хозяйственного развития на природу и человека.

Объектом управленияв данной области является экологически значи­мое поведение человека, т. е. деятельность людей в области охраны и ис­пользования природных ресурсов, всей естественной среды в комплексе и окружающей человека среды.

Субъектами управления выступают органы исполнительной власти, уполномоченные выполнять экологические функции. Не все государствен­ные органы являются субъектами управления в полном смысле этого слова. Исходя из существующего принципа разделения властей на законодатель­ную, исполнительную и судебную, к субъектам управления относятся лишь органы исполнительной власти.

Государственное экологическое управление строится на определенных принципах.

Байдельдинов Д. Л. Указ. раб. С. 180. ¹³⁸ Кузнецова Н. В. Экологическое право: схемы и комментарии. — М, 1998. С. 27.

Рассмотрим современные точки зрения на принципы государственного управления в области охраны окружающей природной среды.

В. Д. Ермаков и А. Я. Сухарев выделяют три группы принципов управ­ления в данной области: принципы, общие для государственного управле­ния в сфере экологии, специфически проявляющиеся в управлении в сфере экологии (законность и др.); принципы экологической деятельности, кото­рые входят в содержание управления, являются его основными направле­ниями (целевое и комплексное природопользование и охрана окружающей природной среды, учет достижений научно-технического прогресса и др.); принципы хозяйственной деятельности в указанной области (материальная заинтересованность, себестоимость, прибыль и др. Их называют также эко-

Ч 139

номическими, опосредуемыми правом) .

Н. Б. Мухитдинов и А. Ж. Тукеев применительно к государственному уп­равлению водными ресурсами выделили общие и специфические принципы. «К общим принципам могут быть отнесены научно обоснованное сочетание экономических и экологических интересов общества, платность природо­пользования, законность и т. д. Эти принципы получают своеобразное пре­ломление в специфических началах деятельности органов управления как субъектов водных отношений. По мнению многих ученых, к специфиче­ским принципам могут быть отнесены комплексный подход к управлению водными ресурсами, соответствие управляющей системы характеру ее функ­ций, разделение хозяйственно-организаторских и контрольно-надзорных функций, организация управления с учетом не только административно-тер­риториального деления, но и природно-географического районирования»¹⁴⁰.

Д. Л. Байдельдинов в качестве специфических принципов в данной обла­сти определяет следующие:

— приоритет охраны жизни и здоровья человека, сохранение и восста­новление окружающей среды, благоприятной для жизни населения;

— государственная собственность на природные ресурсы, контроли­руемая государством частная собственность на землю;

— сбалансированное решение экологических задач развития общества при решении задач социально-экономического развития государства;

— применение экономических методов управления путем внедрения экономического стимулирования для обеспечения экологического порядка;

— широкое привлечение и активное участие граждан, населения, обще­
ственных объединений и органов местного самоуправления в решении эко­
логических проблем¹⁴¹.

М. М. Бринчук считает, что государственное управление природополь­зованием и охраной окружающей среды строится на основе ряда специфи­ческих принципов:

— законности управления;

— комплексного (всестороннего) подхода к решению вопросов приро­допользования и охраны окружающей среды;

— сочетания бассейнового и административно-территориального прин­ципов организации управления природопользованием и охраной окружаю­щей среды;

— разделения хозяйственно-эксплутационных и контрольно-надзорных функций при организации деятельности специально уполномоченных госу-дарственных органов .

На взгляд Б. В. Ерофеева, принципами в данной области выступают: принцип законности в государственном регулировании экологопользования и охраны окружающей среды; принцип приоритета охраны окружающей природной среды; принцип плановости государственного регулирования экологопользования и охраны окружающей среды; принцип сочетания го­сударственного регулирования с местным самоуправлением¹⁴³.

По мнению В. Н. Баландюка и А. Н. Харитонова, управление природо­пользованием и охраной окружающей природной среды основывается на следующих основных принципах:

— приоритета охраны жизни и здоровья человека, обеспечение благо­приятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения;

— научно обоснованного сочетания экологических и экономических интересов общества, обеспечивающих реальные гарантии прав человека на здоровую и благоприятную для жизни и здоровья окружающую природную среду;

— рационального использования природных ресурсов с учетом законов природы, потенциальных возможностей окружающей природной среды, не­обходимости воспроизводства природных ресурсов и недопущения необра­тимых последствий для окружающей природной среды и здоровья человека;

— соблюдения требований природоохранительного законодательства, неотвратимости наступления ответственности за их нарушения;

 

¹³⁹ Экологическое право России / Под ред. В. Д. Ермакова, А. Я. Сухарева. —
М., 1997. С. 184-185.

¹⁴⁰ Мухитдинов Н. Б., Тукеев А. Ж. Право собственности на воды Республи­
ки Казахстан в период перехода к рынку. — Алматы: Жет1 жаргы, 1995. С. 111-112.

Байдельдинов Д. Л. Указ. раб. С. 10-11.

Бринчук М. М. Указ. раб. С. 224.

Ерофеев Б. В. Экологическое право России. — М, 1996. С. 208-210.

— гласности в работе и тесной связи с общественными организациями и населением в решении природоохранительных задач;

— международного сотрудничества в охране окружающей природной

среды .

В соответствии с Модельным законом об охране окружающей среды при планировании и выполнении действий, способных оказать значительное воздействие на окружающую среду, государственные органы должны руко­водствоваться следующими принципами:

а) предосторожности (т. е. следует заранее принять меры для избежа­
ния или уменьшения риска или угрозы для окружающей среды, принять во
внимание интересы других людей, а также необходимость охраны окру­
жающей среды);

б) замещения (т. е. если действие, которое может оказать отрицатель­
ное воздействие на окружающую среду, можно заменить другим действием,
представляющим значительно меньший риск или угрозу, следует выбрать
последнее, даже если оно связано с большими расходами, соразмерными
ценностям, подлежащим охране);

в) сохранения биологического разнообразия;

г) неухудшения состояния природных ресурсов;

д) принцип «виновный в загрязнении платит»;

е) права общественности на информацию и участие;

ж) сотрудничества (т. е. государственные органы, объединения и част­
ные лица должны сотрудничать вделе охраны окружающей среды на всех
возможных уровнях)'⁴⁵.

Проанализировав различные точки зрения на систему принципов госу­дарственного экологического управления, можно отметить, что данный вид управления основан на:

А) общих принципах:законности, плановости, административно-терри­ториальной организации управления, иерархии между звеньями системы, прямой и обратной связи между звеньями системы и т. д.

Б) специфических принципах:

1) приоритете охраны жизни и здоровья человека, сохранения и восстановления окружающей среды, благоприятной для жизни, труда и отдыха населения.Данный принцип означает, что в своей экологической деятельности органы государственного экологического управления должны в первую очередь учитывать экологические интересы личности, права фи-

¹⁴⁴ Баландюк В. #., Харитонов А. Н. Управление и контроль в сфере приро­
допользования и охраны окружающей среды. — Омск, 1995. С. 5.

¹⁴⁵ Модельный закон об охране окружающей среды. — Страсбург, 1994.

зических лиц на благоприятную для жизни и здоровья окружающую при­родную среду, и только потом узковедомственные и местнические интере­сы;

2) обеспечении экологической безопасности.Этот принцип предпо­лагает осуществление системы действий по предотвращению возникнове­ния, развития экологически опасных ситуаций и ликвидации их последст­вий, защиту жизненно важных интересов личности, общества, окружающей природной среды от угроз, возникающих в результате антропогенных и природных воздействий на окружающую природную среду;

3) обеспечении сохранения биологического разнообразия и объек­тов окружающей среды, имеющих особое экологическое, научное и культурное значение.Данный принцип предполагает, что при обязатель­ности охраны всех объектов окружающей среды особое внимание должно уделяться редким и исчезающим видам животных и растений, памятникам природы и иным особо охраняемым объектам;

4) разделения хозяйственно-эксплуатационных и контрольно-над­зорных функций.Указанный принцип, к сожалению, не всегда при­меняется при построении системы органов государственного управления в данной области. Ряд ведомств одновременно являются и природопользова-телями, и контролирующими органами;

5) сочетания отраслевого, территориального, а также бассейново­го принципов организации управления.Так, бассейновый принцип орга­низации управления используется применительно к территориям бассейнов рек, озер, морей, рыбному промыслу и т. п.;

6) комплексного подхода в принятии решений.При вынесении ка­кого-либо решения органы государственного управления должны учитывать своеобразие и взаимосвязь всех компонентов окружающей природной сре­ды, прогнозировать все последствия принятия такого решения.

7) систематичности и непрерывности экологического контроля и надзора и охвата ими всех подконтрольных и поднадзорных объектов.Экологический контроль и надзор должны осуществляться постоянно и в отношении всех природных ресурсов;

8) неотвратимости ответственности за нарушение экологического законодательства.Реализуя данный принцип, органы государственного экологического управления обязаны приложить все усилия для выявления экологических правонарушителей, привлечения их к ответственности и обеспечить полное возмещение ими ущерба, причиненного окружающей природной среде, интересам природопользователей и государства;

9) предотвращении нанесения ущерба окружающей природной среде, экологическим правам и законным интересам физических, юри-

дических лиц, КФХ и государства.Этот принцип предопределяет профи­лактику экологических правонарушений, осуществляемую органами госу­дарственного экологического управления. Недостаточно привлечь пойман­ного правонарушителя к гражданско-правовой ответственности за экологи­ческие правонарушения, необходимо не допустить совершения аналогич­ных действий другими потенциальными правонарушителями;

10) широкого привлечения граждан, населения, общественных объединений и органов местного самоуправления для решения эколо­гических проблем.Эффективность работы органов государственного эко­логического управления зависит от такого фактора, как активное участие общественности в охране окружающей природной среды. В первую очередь это касается получения информации об экологических правонарушениях. Также немаловажное значение имеет задействование сил общественности в проведении природоохранных мероприятий;

11) обеспечения свободного доступа населения к экологической информации.Для обеспечения активности населения в решении экологи­ческих вопросов органы исполнительной власти не должны препятствовать получению им необходимой информации;

12) международного сотрудничества в области охраны окружаю­щей среды на основе международного права. Вделе охраны окружающей природной среды органам государственного управления в этой области не­обходимо опираться на опыт борьбы с экологическими правонарушениями зарубежных стран, осуществлять взаимодействие с иностранными специа­листами, так как ряд экологических преступлений перерастает националь­ные границы, приобретает международный размах;

13) ответственности органов исполнительной власти различных
уровней за обеспечение экологической безопасности в соответствую­
щих регионах.Данный принцип необходимо обязательно закрепить в зако­
нодательных актах, Отсутствие такого рода ответственности приводит к не­
брежному отношению, отсутствию инициативы в работе указанных орга­
нов.

Содержание, перечень функций органов государственного экологиче­ского управления изменились. Некоторые функции, которые раньше непо­средственно выполнялись данными органами, были переданы судам, госу­дарственным и частным предприятиям. За органами государственного эко­логического управления сохранились следующие функции: