Регулирование использования земель

Развитие землеустройства с целью эффективного использования земель предполагает осуществление территориального, экономического и административно-правового регулирования использования земель.

Территориальное регулирование земельных отношений включает в себя планирование использования земельных ресурсов и разработку специальных программ развития территории. При планировании использования земель проводится зонирование территории для решения различных задач управления и организация работ по ведению государственного земельного кадастра. В целом территориальные отношения включают разработку мероприятий, регламентирующих землепользование и обеспечивающих сбалансированное и экологически безопасное развитие территорий.

В систему экономического регулирования входят экономическая оценка земель, определение и дифференциация системы платежей и налогов на землю, финансирование и материально-техническое обеспечение программ и мероприятий.

В круг задач административно-правового регулирования входят разработка нормативно-правовой базы, земельный менеджмент и маркетинг как совокупность принципов, методов, форм и средств организации и эффективного управления землепользованием, земельный аудит и контроль за использованием земель, мониторинг процесса землепользования и управление им.

В системе планирования и проектирования территории выделяются четыре уровня: федеральный, областной, районный, муниципальный (табл. 11.1).

11.1. Управляемая территориальная иерархическая схема планирования и проектирования землепользования

Территория, уровень управления	Основные цели и задачи	Подчиненные выделы
1. Регион, экономический район, федеральный округ	Стратегическое планирование по обеспечению экологической безопасности и сохранности земельно-ресурсного потенциала на федеральном уровне; создание регионального экологического каркаса. Схема эколого-хозяйственного состояния территории региона.	Административная область (край, республика), группа областей.
2. Область	Схемы землеустройства областей для реализации земельной реформы. Схемы структурного совершенствования территории области.	Административный район, группа сельских округов.
3. Район	Эколого-хозяйственная организация территории района. Схема землеустройства административного района.	Сельский округ, муниципальное образование (первичная единица самоуправления).
4. Сельский округ, муниципальное образование	Проект внутрихозяйственного устройства территории, проект агроландшафтной системы земледелия отдельного хозяйства.	Селение — территория, хозяйство.

Важнейшей задачей землепользования на федеральном (региональном) уровне является разработка стратегии по обеспечению экологической безопасности и сохранности земельно-ресурсного потенциала, а также создание регионального экологического каркаса, т.е. организации земель особо охраняемых территорий.

На более низких уровнях планирования и проектирования этот экологический каркас усложняется и развивается по принципу ветвящегося дерева.

В государственном учете земель весьма ограничены сведения о площади и состоянии охраняемых территорий: заказниках, охранных зонах рек, лесах соответствующих групп и назначения. Необходимо отобрать земли экологического каркаса с помощью различных тематических карт, аэро-космоснимков и соответствующих баз данных (геоботанических, лесоустроительных, ландшафтных и др.).

На областном уровне осуществляются структурные усовершенствования территории, то есть оптимизируется структура использования земель с точки зрения как хозяйственных потребностей, так и сохранения природы. Важнейшим на этом уровне представляется создание регионального экологического каркаса. Целесообразным также является среднесрочное перспективное планирование развития территории и использования земельных ресурсов и экологическое регулирование рынка земли.

На районном уровне планирования и проектирования производится эколого-хозяйственная организация территории, важнейшей задачей которой является распределение и перераспределение земель с целью улучшения качества природной среды и избежания возникновения экологических противоречий. Добиться этого можно путем совершенствования структуры землепользования на основе эколого-хозяйственного баланса территории. Этот подход требует баланса трех составляющих частей территории: природных комплексов, экотонов (переходных участков) и земель, вовлеченных в хозяйственный оборот, причем, в такой пропорции, чтобы складывающийся уровень антропогенной нагрузки не превышал экологическую емкость агроландшафтов.

На муниципальном уровне (сельский округ) организуются в первую очередь угодья хозяйства (коллективного, частного и т.п.) и цели здесь преследуются прежде всего хозяйственные, то есть получение максимальной продукции при минимуме затрат, экологические ограничения хозяйственной деятельности устанавливаются вышестоящими органами управления (федеральными и местными).

Системы «селение — прилегающая территория», где достигнут эколого-хозяйственный баланс, являются экологическими структурами устойчивого развития. Такие структуры имеют либо единый технологический цикл (агросистемы, лесопромышленные или горнопромышленные системы), либо связаны природоохранным процессом (национальный парк, заповедник) или информационным потоком (технополис). Налаживание технологических цепочек и информационных каналов, а также создание устойчивых пропорций экологических структур должно распространяться на соседние территориальные структуры. Таким образом происходит объединение и интеграция локальных структур в единое эколого-хозяйственное «поле» района, области, региона, страны.

11.3. Муниципальное землепользование и землеустройство

Очевидно, центр тяжести в организации землеустройства, его содержании и финансировании должен переместиться на региональный и муниципальный уровень, с тем чтобы приблизить его к интересам и особенностям местного социума. Соответственно процедура землеустройства должна предваряться разработкой социального заказа на организацию территорий в форме задания на проектирование и регулироваться местным законодательным органом.

Местное землеустройство, в отличие от государственного, имеет своей функцией подготовку управленческих решений по организации территории органам местного самоуправления. Оно рассматривается как механизм управления процессом землепользования в местном образовании, без которого невозможно рациональное использование территориальных ресурсов. Все стадии землеустроительного комплекса имеют четкую направленность, они последовательны и взаимоувязаны.

С позиций местного социума муниципальное землеустройство (56), включает следующие позиции:

- формирование исходной информации для оценки сложившегося эколого-хозяйственного состояния (ЭХС) территории;

- анализ сложившегося состояния земель по экологическим, экономическим, социальным и другим критериям;

- разработку вариантов рациональной организации территории муниципального района;

- ведение базы данных о землях муниципального района в муниципальной автоматизированной информационной системе - МАИС.

Технология муниципального землеустройства может быть представлена следующим образом:

3-А

4-ПР

6-К

1-ИН

где:

1-ИН – инвентаризация информации - сбор данных о территории муниципального образования;

2-МФ - составление моделей факта - моделей территории в различных аспектах;

3-А - анализ и оценка состояния территории по данным моделей факта;

4-ПР - проектирование и составление модели целепологания в параметрах модели факта;

5-ОФ - оформление результатов проекта в формах заказа;

6-К - установление порядка контроля за принятом проектом.

Кроме того, в функции местного землеустройства входят реализация принятого муниципальным органом проекта и контроль за параметрами организации территории, а также все текущие дела по связям с государственным землеустройством по земельно-кадастровой отчетности и т.п.

Представленный на схеме порядок выполнения технологических действий и методика их выполнения составляют методическое обеспечение землеустроительного проектирования.

Основное содержание института муниципального землеустройства заключается в следующем:

1) муниципальное землеустройство осуществляет землеустроительные работы на территории местного самоуправления, начиная с определения её границ, состава земель и оформления соответствующих земельно-учётных, регистрационных и других кадастровых документов;

2) муниципальную землеустроительную службу представляет специалист - землеустроитель; правовая регламентация его должности и статус определяются уставом местного образования;

3) землеустройство включает: ведение блока данных "Земли муниципального образования" в составе информационной службы местного образования; анализ состояния территории и ежегодную оценку по всем принятым параметрам при отчёте об использовании земель; разработку прогнозных и плановых направлений совершенствования состояния территории; реализацию управленческих решений по процессу землепользования;

4) муниципальное землеустройство осуществляется при методической и правовой поддержке объединения (ассоциации) землеустроителей местных образований.

Информационное обеспечение управления процессом землепользования осуществляется созданием и ведением местного земельного кадастра и локального (местного) мониторинга земель, объединяемых с регистрацией землевладельцев в блок данных «Земли местного образования (МО)» в муниципальной автоматизированной информационной системе («МАИС»).

Правовое обеспечение «МАИС» и блока «Земли муниципального образования» разрабатываеся на основании Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Постановления Правительства РФ от 1993 года О мерах по дальнейшему развитию государственного земельного кадастра и локального мониторинга. По этим законодательным актам администрации местных образований вправе создавать собственную землеустроительную службу, действие которой регламентируется соответствующими положениями, составляемыми и принимаемыми законодательными органами власти.

Правовой институт местного землеустройства должен исходить из принципа: организация территории муниципального образования – это организация использования ее территориальных ресурсов – главного жизненного ресурса социума.

Муниципальная служба землеустройства устанавливает очередность проектирования и виды проектов. Разработка предложений по перспективному планированию землепользования местного образования должна представляться органам местного образования именно землеустроительной службой и только после разработки вариантов развития территории местные органы должны принимать соответствующие решения.

Важнейшим становится правовое обеспечение территориальной организации муниципальных образований. Особое значение здесь имеют правовые нормы, связанные с владением, использованием и распоряжением землёй. Они являются гарантией возможности населения реализовать законные права на использование земельных ресурсов.

В муниципальных образованиях земли сельскохозяйственного назначения рассматриваются как средство производства, обеспечивающее жизнедеятельность населения, то есть как неотторжимая, органически связанная с поселением часть территории. Принцип «нет земель вне границ местного образования» должен составлять суть территориальных основ местного самоуправления и закрепляться нормой, исключающей иное толкование, независимо от форм собственности и целевого назначения земель.

Кроме классификации земель внутри категории основного назначения по признаку принадлежности к той или иной форме собственности, земли должны разделяться по уровню их использования, поскольку и сейчас и ранее (до 1990 г.) часть земель выпадала из хозяйственного оборота. В настоящее время площадь неиспользуемых (невостребованных) земель составляет до 30% от общей площади земель, числящейся по официальным земельно-учетным документам. Такие угодья, а также неудобные для обработки земли должны четко отражаться в документах муниципальных образований и, конечно, иметь конкретные наименования. Их правовой режим необходимо зафиксировать в регистрационной части земельного кадастра, а до этого – в актах муниципального земельного права.

В связи с обострением экологической ситуации следует также выделить земли средостабилизационного и средозащитного назначения. Такое предложение может реализоваться в уставах отдельных местных образований.

Организация землепользования всего местного образования включает следующее:

- оценка эколого-хозяйственного состояния (ЭХС) территории;

- эколого-хозяйственное зонирование территории с выделением экологического каркаса и зон с разной специализацией, уровнем антропогенной нагрузки и экологических ограничений ( в т.ч. консервации угодий);

- проектирование в выделенных зонах систем рационального землепользования и адаптивно-ландшафтных систем земледелия с разработкой правового режима земель и порядка пользования ими.

Работы по организации территории выполняются муниципальной землеустроительной службой или сторонними организациями в соответствии с Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Научно-методическое обеспечение проведения местного землеустройства должно осуществляться учреждениями РАСХН, РАН и ВИСХАГИ, аграрными и классическими университетами.