Экономическая основа МСУ: понятие и развитие, общая характеристика
Экономическая основа МСУ – совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и управлением муниципальной собственностью, средствами местных бюджетов, а также реализацией имущественных прав МО.
Закон РСФСР 1991 (экономическую базу МСУ составляли природные ресурсы, муниципальная собственность и иная собственность, служащая получением доходов МСУ и удовлетворения потребностей населения).
ФЗ 1995 (экономическая основа МСУ; отказ от специального раздела, посвященного финансовой основе МСУ; появление понятия местных финансов).
ФЗ 2003 (не используется понятие финансово-экономической основы МСУ, появилось понятие экономической основы МСУ).
Экономическую основу МСУ составляют:
· находящееся в муниципальной собственности имущество (муниципальное имущество; виды муниципального имущества, которое может находиться в собственности поселений, муниципальных районов и городских округов, устанавливаются ФЗ 2003);
· средства местных бюджетов;
· имущественные права МО (принадлежат МО как субъектам имущественных отношений, регулируемых нормами ГрП).
ФЗ 2003 (каждое МО имеет собственный бюджет (местный бюджет); определены виды доходов и требования к расходам местных бюджетов, закреплен механизм выравнивания бюджетной обеспеченности МО, предоставления субвенций местным бюджетам на осуществление органами МСУ отдельных государственных полномочий; определены основные формы межмуниципального экономического сотрудничества).
ФЗ 2003 расширил пределы правового регулирования в части (формирования и управления муниципальным имуществом, выравнивания бюджетной обеспеченности местных бюджетов, финансирования переданных органам МСУ отдельных государственных полномочий).
Экономическая основа, обеспечивая хозяйственную самостоятельность МСУ, служит удовлетворению потребностей населения МО, оказывает влияние на экономическое и финансовое положение в стране в целом.
Признание и гарантированность государством МСУ (государство берет на себя обязательства по созданию необходимых экономических, финансовых и иных условий и предпосылок для развития МСУ).
Органы государственной власти РФ и субъектов РФ обязаны содействовать развитию экономических основ МСУ, российское законодательство, регулируя общественные отношения, связанные с развитием экономических основ МСУ, должно учитывать положения Европейской хартии МСУ, которая устанавливает, что:
1) органы МСУ имеют право в рамках национальной экономической политики на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий;
2) финансовые ресурсы органов МСУ должны быть соразмерны предоставляемым им КРФ или законом полномочиям;
3) по меньшей мере, часть финансовых ресурсов органа МСУ должна пополняться за счет местных налогов и сборов (их ставки органы МСУ вправе устанавливать в пределах, определенных законом);
4) финансовые системы, на которых основываются ресурсы местных органов МСУ, должны быть разнообразными и гибкими, чтобы учитывать изменение издержек, возникающих при осуществлении местными органами своих полномочий;
5) защита более слабых в финансовом отношении органов МСУ требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, направленных на корректировку последствий неравномерного распределения возможных источников финансирования, а также лежащих на этих органах расходов (не должны ограничивать свободу выбора органов МСУ в пределах их компетенции).
Решение о порядке формирования муниципальной собственности принимается на федеральном уровне, а передачу этой собственности осуществляют Правительство РФ и органы исполнительной власти субъектов РФ.
Основным документом, по которому произошло деление собственности на государственную и муниципальную, было постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в РФ на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность".
Местные бюджеты являются основным финансовым документом, по которому каждому муниципальному образованию субъектом РФ закрепляются источники доходов. Таким образом, муниципальные образования формируют и закрепляют местные финансы. Все это в совокупности является экономической основой муниципального образования.
54. Муниципальная собственность: понятие, общая характеристика
Земельный кодекс РФ от 25.10.2001 №136-ФЗ;
Постановление Верховного Совета РФ от 27.12.1991 № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в РФ на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность»;
ФЗ от 21.12.2001 №178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»
Муниципальная собственность, порядок ее образования, владения, пользования и распоряжения закрепляются Гражданским кодексом РФ.
ФЗ "Об общих принципах организации МСУ в РФ" устанавливает, что в состав муниципальной собственности входят:
· средства местного бюджета, муниц. внебюджетные фонды;
· имущество органов МСУ;
· муниципальные земли, местные природные ресурсы;
· муниципальные хозяйствующие субъекты;
· муниципальные банки и кредитно-кассовые учреждения;
· муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения;
· муниципальные социально-культурные учреждения;
· другое движимое и недвижимое имущество.
Процесс формирования муниципальной собственности еще не закончен и будет продолжаться до окончательного завершения процесса разграничения полномочий и предметов ведения между органами государственной власти субъектов РФ и органами МСУ.
Муниципальная собственность – одно из обязательных условий существования МСУ, но ее отсутствие не является основанием для упразднения муниципального образования.
Муниципальная собственность является материальным выражением муниципальной власти, призванной обеспечить основы жизнедеятельности населения МО (наличие муниципальной собственности у МО – необходимая предпосылка реализации самоуправленческих начал его жителями, основа развития МО как социально-экономического комплекса, формирования самоуправляемого территор. коллектива).
Муниципальная собственность – обязательный атрибут МО (наряду с местным бюджетом и выборными органами МСУ (суть МСУ – самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (статья 130 Конституции РФ))).
Муниципальная собственность является объектом управления (МСУ, в частности, создается для управления муниципальной собственностью в целях эффективного решения вопросов местного значения).
Собственник муниципальной собственности (имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим МО, является муниципальной собственностью (ст.215 ГК РФ)). ФЗ 2003 (органы МСУ от имени МО самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соот. КРФ, ФЗ и прини. в соответствии с ними НПА органов МСУ).
Закон РСФСР 1991 (начало процесса формирования муниципальной собственности – в муниципальную собственность передавались):
· объекты государственной собственности, расположенные на территории городских и районных Советов (жилой и нежилой фонд, жилищно-эксплуатационные и ремонтно-строительные предприятия, обслуживающие эти объекты; объекты инженерной инфраструктуры и другие объекты, находящиеся в оперативном управлении местной администрации);
· объекты государственной собственности, находившиеся в ведении органов государственной власти субъектов РФ и расположенные на территории городов (предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения; оптово-складские мощности; учреждения и объекты здравоохранения, народного образования, культуры и спорта).
На формировании муниципальной собственности сказывался процесс приватизации, на который органы МСУ не оказывали заметного влияния (государственные программы приватизации, устанавливая обязательные для органов МСУ задания по приватизации муниципальных предприятий, не учитывали, что муниципальная собственность – самостоятельная форма собственности, право самостоятельного распоряжения которой принадлежит органам МСУ).
Приватизация муниципального имущества – возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности МО, в собственность физических и (или) юридических лиц (ФЗ от 21.12.2001 «О приватизации государственного и муниципального имущества»).
Действие данного ФЗ не распространяется на отношения, возникающие при отчуждении (земли (за исключением участков, на которых расположены объекты недвижимости); природных ресурсов; муниципального жилищного фонда; безвозмездно в собственность религиозных организаций для использования культовых зданий и сооружений; муниципального имущества в собственность некоммерческих организаций, созданных при преобразовании государственных и муниципальных учреждений; МУП, муниципальными учреждениями имущества, закрепленного за ними на праве хозяйственного ведения или оперативного управления; муниципального имущества на основании судебного решения; акций в предусмотренных ФЗ случаях возникновения у МО права требовать выкупа их АО).
Приватизации также не подлежит имущество, отнесенное ФЗ к объектам гражданских прав, оборот которых не допускается (изъятым из оборота), а также имущество, которое в порядке, установленном ФЗ, может находиться только в муниципальной собственности.
Порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются НПА органов МСУ в соответствии с ФЗ (доходы от использования и приватизации муниципального имущества поступают в местные бюджеты).
Передача земли в собственность МО – один из важнейших вопросов в формировании муниципальной собственности (ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю» – определил правовые основы разграничения государственной собственности на землю на собственность федеральную, субъектов РФ и муниципальную; право собственности на земельные участки у МО возникает с момента государственной регистрации прав собственности на земельные участки в соответствии с законодательством РФ).
ЗК РФ закрепляет полномочия органов МСУ в области земельных отношений (право изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель).
В муниципальной собственности находятся земельные участки (признанные таковыми ФЗ и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ; право муниципальной собственности на которые возникло при разграничении государственной собственности; которые приобретены по основаниям, установленным гражданским законодательством) (в собственность МО для обеспечения их развития могут безвозмездно передаваться земли, находящиеся в государственной собственности, в том числе за пределами границ МО).
В муниципальную собственность могут передаваться и иные объекты федеральной собственности (предприятия, объекты социальной инфраструктуры) (порядок их передачи должен определяться ФЗ).
Субъекты РФ могут передавать объекты своей собственности в муниципальную собственность (прежде всего объекты, необходимые для решения вопросов местного значения в соответствии с разграничением полномочий между субъектами РФ и МО).
Передача федерального имущества и имущества субъектов РФ в муниципальную собственность осуществляется безвозмездно и на возмездной основе.
Передача объектов государственной собственности в муниципальную собственность обусловлена необходимостью формирования собственной экономической основы МСУ, соразмерной полномочиям и функциям, признаваемым государством за МСУ как самостоятельным уровнем публичной власти в государстве.
Реализация этого принципа связана с проблемами (формирования оптимальной территориальной основы МСУ; уточнения круга предметов ведения МО с учетом их социально-экономического потенциала, размеров территории, численности населения; разграничения полномочий между органами государственной власти субъектов РФ и органами МСУ).
В собственности МО может находиться (ФЗ 2003):
1) имущество, которое необходимо (предназначено) для решения установленных ФЗ 2003 вопросов местного значения (установлено, какое имущество может находиться в собственности городских и сельских поселений; муниципальных районов; городских округов); 2) имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам МСУ;
3) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов и должностных лиц МСУ, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с НПА представительного органа МО.
Необходимость изменения целевого назначения имущества (или его отчуждения) в случае возникновения у МО права собственности на имущество, не предназначенное (для осуществления отдельных государственных полномочий; для обеспечения деятельности органов и должностных лиц МСУ; не относящееся к видам имущества, перечисленным в ФЗ 2003).
В собственности поселений могут находиться (имущество для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения; автомобильные дороги общего пользования, мосты; жилищный фонд социального использования; пассажирский транспорт; пожарное оборудование и снаряжение; библиотеки; имущество досуга и культуры; объекты культурного наследия; имущество физической культуры и спорта; имущество благоустройства и озеленения; земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности поселения; обособленные водные объекты на территории поселения; леса, расположенные в границах населенных пунктов поселения и др.).
В собственности муниципальных районов могут находиться (имущество для электро- и газоснабжения населения в границах района; автомобильные дороги общего пользования между населенными пунктами, мосты; пассажирский транспорт между поселениями; имущество экологического контроля; имущество охраны общественного порядка; имущество образования и организации отдыха детей; имущество оказания скорой медицинской помощи; архивные фонды; межпоселенческие библиотеки и коллекторы; земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности муниципального района; обособленные водные объекты, расположенные на межселенной территории; имущество лечебно-оздоровительных местностей и курортов и др.).
В собственности городских округов могут находиться все виды имущества, которые могут находиться в собственности поселений и муниципальный районов.
Владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом осуществляется от имени МО органами МСУ самостоятельно в соответствии с КРФ, ФЗ и принимаемыми в соответствии с ними НПА органов МСУ.
Органы МСУ вправе передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти РФ и субъектов РФ, органам МСУ иных МО, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с ФЗ.
Органы МСУ могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ (в том числе межмуниципальных), необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.