Администрация и группы давления

Требования и ожидания общества, отдельных ее слоев, групп вы­ражают различные институты гражданского общества. Выступающие посредниками между властью и населением, они могут быть охаракте­ризованы как институты политического опосредования.

Институты политического опосредования — это пограничный и наиболее подвижный уровень отношений гражданского общества и власти.

Среди институтов политического опосредования ведущая роль в системе взаимодействия общества и власти принадлежит политиче­ским партиям, группам интересов, группам давления. Не вторгаясь глубоко в сферу политологии, отметим некоторые методологически важные для нас положения.

Политическая партия — это общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и ре­ферендумах, а также в целях представления интересов граждан в орга­нах государственной власти и органах местного самоуправления[93].

Группы интересов — это устойчивые организации (ассоциации) разнообразной направленности: профсоюзные, крестьянские, пред­принимательские, молодежные, женские, ветеранские, семейные. Они объединяют людей на основе общих интересов, потребностей в сфере труда, быта, культурной, духовной жизни, имеют определенные ресур­сы влияния: количественный состав, организационную сплоченность, информационное обеспечение, профессиональные кадры, финансы и* др. Их отличие от партий в том, что все они не претендуют на по­литическую и административную власть, а пытаются влиять на нее в целях обеспечения специфических интересов.

В последние годы в России общественные науки используют тер­мин «группы давления» для обозначения различных заинтересованных групп, порой неустойчивого, спорадически возникающего интереса и объединения на этой почве людей (например, группы беженцев, бастующие рабочие и т. д.), в других случаях устойчивого интереса, но официально не оформленных, не признанных — в любом случае групп, не стремящихся к овладению властью и ограничивающихся воздействием на нее, давлением на нее с целью принятия конкретных решений в свою пользу. Чаще всего группы давления имеют не пря­мые, регулярные, отлаженные, юридически установленные каналы взаимодействия с органами власти, а используют косвенное воздейст­вие (влияние) через механизм экономических, финансовых, персо­нальных связей.

Именно через институты политического опосредования происхо­дит воздействие гражданского общества на аппарат, госуправления, это — каналы влияния общественной среды на управляющую систе­му. При этом можно выделить два вида коммуникаций, взаимодейст­вия, влияния общественной среды на систему госуправления.

Основной вид воздействия общества на государственное управле­ние — через легитимно функционирующую политическую систему, участников политического процесса, имеющих правовое признание в государстве и использующих правовые средства воздействия.

Официальные отношения появляются тогда, когда администрация особо признает представительный характер тех или иных групп и привлекает их к своей работе. Она обращается к представителям этих групп, как к индивидуальным, так и к коллективным, либо с це­лью проконсультироваться с ними по какому-то вопросу, либо с тем, чтобы привлечь к выработке решений. О такой администрации можно было бы сказать «открытая администрация», а о ее взаимодействии с общественными группами — «согласованное администрирование». Подобная форма управления зародилась и развивалась не сегодня, а связана с историей профессиональных движений, экономикой, ин­ститутов политического опосредования, т. е. партий, групп интересов.

Несомненно, целью подобной практики является информация ад­министрации без какого-либо ущерба для ее полномочий по приня­тию решений. Но в то же время это позволяет группам давления ока­зывать каждодневное воздействие на администрацию. Во-первых, по­тому, что речь идет о постоянных контактах; во-вторых, из-за того, что информация, поставляемая группами давления, неизбежно носит односторонний характер и направлена на достижение искомого реше­ния. В связи с этим должностные лица, призванные принимать реше­ния, находятся в недоумении: действуют ли они по-настоящему, ис­ходя из общих интересов, или же служат заинтересованным группам, к чьим требованиям и информации они прислушиваются? (Два по­следних понятия иногда умышленно смешиваются.)

На региональном и местном уровне давление заинтересованных групп в последние годы стало очень существенным. Все же следует отметить, что сильнее всего давление ощущается на федеральном уровне, ибо оно неизбежно предваряет любое решение.

Официальное признание таких контактов принимает сегодня дого­ворное оформление. Иными словами, за давлением и дебатами следу­ет заключение соглашений между администрацией и представителями заинтересованных групп — соглашений, имеющих вполне определен­ное юридическое значение: долгосрочные профессиональные соглаше­ния, соглашения о стабильности, договоры, заключаемые публичными организациями, договоры-программы, государственные контракты.

Наконец, речь идет о совокупности технических приемов «уча­стия», при помощи которых управляемые, представленные различны­ми группировками, вовлекаются в процесс подготовки и исполнения управленческих решений. Участие таким образом возводится в систе­му и выступает как одно из средств «преодоления изоляции» админи­страции.

Завуалированные отношения. Другой вид воздействия общества на госуправление — через неформальные организации, специально соз­данные группы для давления на власть, лоббирования и достижения своих интересов. Эти группы оказывают воздействие как на парла­мент, фракции, депутатов в процессе принятия политических реше­ний, так и на госаппарат, служащих.

Отсутствие в России специального законодательства, регулирую­щего эту сферу, создает возможность применять широкий спектр средств — от легальных до криминальных.

Очевидно, эти отношения гораздо труднее определить, а исследо­вания в этой области не отличаются полнотой. Уголовная статистика (регистрация, например, таких преступлений, как взяточничество сре­ди государственных служащих) позволяет использовать точный инст­румент документальных исследований, подтверждает печальный факт учащения случаев коррупции и свидетельствует о пагубном состоянии нравов.

Какими методами и при наличии каких факторов влияния группы давления имеют возможность прямо воздействовать на администра­цию, не прибегая к посредничеству политической власти?

К методам оказания влияния относятся:

• направление письменных замечаний по конкретному решению;

• участие в открытых обсуждениях;

• участие в консультативных комитетах ведомств;

• создание коалиций с другими фирмами и организациями;

• организация членов группы или служащих для непосредствен­ного участия в нормотворчестве;

• неофициальные контакты с должностными лицами до офици­ального выхода проекта решения в свет;

• подача ходатайств с просьбой начать нормотворчество;

• неофициальные контакты с должностными лицами после обна­родования проекта решения.

К факторам влияния, воздействия групп давления на администра­тивный аппарат государственных (муниципальных) органов относятся следующие.

Одним из решающих факторов, определяющих степень участия групп интересов в государственных решениях, являются финансы этих групп, их достаточность, ибо попытка оказать влияние на процесс принятия решений госорганами связана с наймом рабочего аппа­рата, специалистов, с расходами на лоббирование.

Другой фактор — умение групп интересов объединяться в коали­цию, так как это позволяет значительно расширить поле действия, добиться поддержки своих идей.

Организационную структуру групп интересов также следует рас­сматривать как переменную величину и фактор, от которого зависит способность группы концентрировать усилия на нужном направлении и оказывать большее по сравнению с другими влияние на законода­тельную или исполнительную власть.

Немаловажным фактором является авторитет группы интересов у государственных органов, который подкрепляется не только финан­совой состоятельностью, но и связями, стажем деятельности в обще­стве, общественным доверием, выражаемым СМИ, «выходами» на парламент и в орган исполнительной власти. Здесь же массовость, численность группы, впрочем, это величина относительная, ибо член­ство бывает индивидуальным и коллективным, а последнее не позво­ляет определить реальный масштаб социальной поддержки группы.

Изложенные суждения можно переложить на формулу, пользо­ваться которой могут должностные лица государственной администра­ции, выбирая среди групп давления наиболее влиятельные для устой­чивого взаимодействия. Степень влияния групп давления определяет­ся совокупностью факторов.

Влияние = В₁ + В_г + В₃ + В₄ + В₅ + В₆ + В₇ + В₈ + В₉ + n,

где В₁ — финансы; В₂ — способность к коалиции; В₃ — организаци-онность (структуры и акций); В₄ — авторитет; В₅ — возраст группы; В₆ —доступ, выходы на власть; В₇ — должностные лица, которые дос­тупны группе; В₈ — массовость группы; В₉ — поддержка политическо­го курса; n — термин, показывающий, что условия функционирова­ния и характеристики состояния моделируемого объекта представлены случайными величинами и связаны стохастическими (нерегулярными, случайными) зависимостями. Тем самым подчеркивается вероятност­ное подобие и то, что при задании на входе модели некоторой сово­купности значений на ее выходе могут получаться различающиеся ме­жду собой результаты в зависимости от действия случайного фактора.

В какой степени эффективны те или иные методы влияния групп и взаимодействия с ними? Каков должен быть порядок, процедуры взаимодействия с группами давления государственных (муниципаль­ных) служащих? Ответы на эти вопросы можно делать на основе уг­лубленного исследования лаборатории взаимодействия — явления в России развивающегося и малоизученного.

Большие надежды на развитие системы взаимодействия админист­рации с гражданским обществом возлагаются на отделы (рабочие места) по связям с общественностью в рамках управленческих структур государственных учреждений. Их задача — не только информирова­ние общественности (пресс-служба), не только сбор информации и анализ окружающей среды в процессе подготовки управленческих решений и контроля результатов (информационно-аналитическая служба), но и налаживание постоянного партнерства, сотрудничества органов госуправления с обществом, его организованными группами интересов в процессе подготовки решений, разработки социаль­но-экономических программ, привлечения общественных сил и спон­соров к выполнению общезначимых решений и программ.

В системе взаимодействия очень важна позиция администрации го­сударственных органов, ее податливость воздействию групп давления или ее способность противостоять внешнему давлению корыстных сил. Следует признать, что, взаимодействуя с группами давления, админист­рация может играть самостоятельную роль, преследовать частные или корпоративные интересы. Они существуют благодаря общности соци­ального происхождения и образования, полученного высшими служа­щими и руководящими кадрами частных фирм. Это проявляется со все большей очевидностью сегодня, когда распространение получает прак­тика «смены кресел» (оставление высокопоставленными чиновниками государственной службы ради занятия ответственных должностей в частном секторе или в публичных учреждениях).

Подобная практика поощряется частными предприятиями или предприятиями национализированного сектора, а также профессио­нальными объединениями путем предоставления более высокой зар­платы и больших привилегий по сравнению с теми, которые предла­гает государственная служба. Извлекаемая из этого выгода связана не только с технической компетентностью и опытом, но и со «связями» таких кадров. Тем самым развивается взаимопроникаемость, которая в некотором роде удваивается благодаря практике «смены кресел». В России начала XXI в. это явление естественное, ибо лица, занимаю­щие руководящие посты в государственной администрации, окончили те же учебные заведения и примерно в тех же пропорциях, что и вла­дельцы частных фирм. В свою очередь, эта общность порождает оди­наковость поведения благодаря схожести образования и должностных функций. В большинстве случаев возникающая профессиональная со­лидарность носит осознанный характер. В ее основе лежит и психоло­гическая мотивация. Проявляется же она двояко: в своего рода об­струкции не согласованных с ней правительственных инициатив, а также в динамизме, позволяющем инспирировать правительствен­ные решения и даже действовать вместо определенных политических инстанций:

Итак, администрация сама может действовать как группа давле­ния. Можно сказать, в конечном итоге, что таким образом под сомнение ставится сам авторитет правительственных инстанций. Правда, новейшая история даст примеры того, как политической власти удает­ся перебороть административное «лобби». Представляется, однако, что это лишь исключения из правила, так как неизбежная склонность верхушки административного аппарата к технократии все больше приобретает форму устойчивой тенденции. При слабом правительстве (при частой смене министров) она черпает свою силу в собственной стабильности, а при сильном правительстве укрепляется еще больше благодаря тому, что оно защищает администрацию от внешнего кон­троля и привлекает ее к осуществлению власти на постоянной основе. В заключение еще раз хотелось бы привлечь внимание исследова­телей и специалистов к изучению всех элементов формирующейся системы взаимодействия общественных групп с государственной ад­министрацией.

Вопросы для размышления и самоконтроля

1. Чем посетитель административного органа отличается от кли­ента?

2. Можно ли каждому работнику административного аппарата до­верять контакты с посетителями?

3. В чем же заключается служебный долг администрации перед по­сетителями ?

4. Что вы можете предложить для упрощения процедуры реализа­ции прав и обязанностей граждан? Каковы стадии этой процедуры?

5. Охарактеризуйте административный порядок рассмотрения жа­лоб?

6. На основе каких факторов администрация района может решать вопрос о выборе групп давления (групп интересов), с которыми необходи­мо сотрудничать?

 

 

 

Тема 22. Проблемы изменений в административной сфере и управление изменениями

• Концепция изменений

• Закономерности организационных изменений

• Затраты на реорганизацию

• Психологическая подготовка организационных изменений

• Проблема периода накопления нового опыта в деятельности организации (переходное состояние)

• Выводы