В осуществлении функций исполнительной власти, государственного управления

Применительно к любому виду деятельности под методами обычно понимают способы, приемы или средства анализа, оцен­ки ситуаций и достижения поставленных целей, решения по­ставленных задач. Метод управления — это способ анализа и оценки состояния реализации функций и задач управления, средство и приемы воздействия органа исполнительной власти (субъекта управления) на управляемые объекты (физические и юридические лица). Принципиальная роль метода, его глав­ное предназначение состоит в том, что он служит наиболее эффективным подходом и средством достижения сформулиро­ванной цели управления. Методы управления тесно связаны с целями управления. Они характеризуют сам характер процес­са государственного воздействия на управленческие отноше­ния. Методы управления в какой-то мере зависят от полити­ческого режима в государстве.

Методы в деятельности исполнительной власти, государ­ственного управления, администраций органов МСУ показы­вают, как, каким образом государство выявляет актуальные проблемы, как формулирует цели и решает задачи по обеспе­чению демографически обоснованной социальной политики. По сути дела используемые методы в основном определяют каче­ственную характеристику государственного управления, осу­ществляемого в основном органами исполнительной власти, государственного управления. Совершенствование организации деятельности органами исполнительной власти, государствен­ного управления, администрации органов МСУ осуществляе­мого по предметам ведения и в объеме своих полномочий не­возможно без совершенствования существующих методов и средств управления.

Методы органов исполнительной власти, государственного управления, администрации органов МСУ можно классифици­ровать по различным основаниям. Например, в зависимости от реализации основных (предметных) функций всего процес­са управления (общие методы) или на его отдельных стадиях (специальные методы). Особенностью методов деятельности органов исполнительной власти, государственного управления, администрации органов МСУ является то, что они применяют­ся в процессе управления от имени и по поручению государ­ства в установленном законом порядке.

Они должны отвечать ряду требований: обладать реальной способностью обеспечивать реализацию воздействий на объек­ты управления; быть реальными и востребованными практи­кой; адаптируемыми (приспособленными) к реальным услови­ям; творческими, то есть использовать достижения науки и передовой практики.

Традиционно в административном праве общие методы уп­равленияклассифицируют на методы убеждения и методы принужденияпо так называемому признаку властных полно­мочий, оказываемых со стороны субъекта управления на объек­ты управления,

К общим методам управлениятакже относят методы кон­троля, наблюдения или административного надзора и разра­ботки мер воздействия (в зависимости от критериев и целей в управлении).

По способу воздействиясо стороны субъекта управления метода общие методы можно подразделять на властное и сти­мулирующее воздействие. Например, административные ме­тоды, экономического или социально-психологического стиму­лирования.

Особое значение в настоящее время имеют методы, класси­фицируемые по степени управляющего воздействия наЪбъек-ты со стороны субъекта управления.Рыночные отношение ввели многих в заблуждение в плане понимания и примене­ния таких основополагающих терминов как «руководство», «го­сударственное управление», «хозяйственноеуправление», «ре­гулирование управленческих отношений». Сами по себе эти термины не имеют однозначной функциональной (рабочей) нагрузки и лишь субъекты управления при использовании конкретных способов и средств могут придавать им позитив­ную или негативную направленность. В этом отношении нам приходиться слышать, что статистика — «лукавая наука», ча­сто забывая при этом, что наука является, прежде всего, эф­фективным инструментом познания процессов и явлений при­роды и общества, а субъекты ее, используемые в силу своих профессиональных, экономических, нравственных, политичес­ких и других особенностей, придают результатам статистичес­ких исследований «лукавые» выводы. Следовательно, все эти названные методы, различные по степени управляющего воз­действия, необходимо применять комплексно с учетом харак­тера процессов, участвующих субъектов и объектов управле­ния, а также условий внешней среды, что зачастую не учиты­вается. Поверхностное или формальное отношение к примене-

нию различных методов управления принесет больше негатив­ных последствий, нежели позитивных результатов. При изу­чении и обобщении зарубежного опыта следует всегда помнить, что положительные качества разных социально-политических систем не могут арифметически складываться, они интегриру­ются в новое качество в соответствии с учетом объективных закономерностей и условий внешней среды.

Руководство в процессе деятельности органов исполнитель­ной власти, государственного управления, администрации ор­ганов МСУ чаще понимается как командный или властный метод воздействия. Его достоинства, как правило, быстрое при­нятие и исполнение управленческих решений. К числу недо­статков можно отнести подавление творческой инициативы снизу. Однако применение этого метода, как правило, более предпочтительно для жестко централизованных структур го­сударственного управления. Например, руководство обороной, безопасностью государства.

Государственное управлениев нормативных актах чаще используется как руководство в определенной сфере государ­ства по предметам ведения и в объеме компетенции, но этот термин больше учитывает обратную связь снизу для осуществ­ления целостного процесса управления делами государства и общества.

Хозяйственное управлениекак термин переходный от го­сударственного управления к правовому регулированию озна­чает, прежде всего, самостоятельность в распоряжении полу­ченными доходами субъектом управления в той или иной со­циально-экономической сфере. Правовое регулирование — это, прежде всего, нормотворческая и правоприменительная дея­тельность органов исполнительной власти, государственного управления по осуществлению функций регистрации юриди­ческих лиц, осуществления налоговой политики, лицензиро­вание, аккредитация, контроль, административный надзор, стандартизация, сертификация, квотирование и оказание дру­гих административных услуг физическим и юридическим ли­цам.

Метод убежденияявляется основным методом в деятель­ности органов исполнительной власти, государственного уп­равления, администраций органов МСУ, что предполагает по­вседневную разъяснительную и воспитательную работу по убеж­дению масс, формированию правосознания в целесообразнос­ти, обоснованности и необходимости, установленных государ­ством правил, норм и проводимых властью мероприятий.

Разъяснение основных целей государства, законов, подзакон­ных актов и других мероприятий необходимо, прежде всего, потому, что они затрагивают коренные интересы большинства граждан. Метод убеждения выступает и как средство форми­рования правосознания граждан и должностных лиц органов государственной власти и МСУ, укрепление государственной дисциплины, профилактики правонарушений и укрепления законности и правопорядка в государстве.

К мерам убеждения относятся:обоснование, объяснение, обсуждение, внушение, поощрение, привитие заинтересован­ности, демонстрация положительных примеров управления и многое другое, что должно позитивно формировать духовный мир гражданина и человека.

В условиях радикального изменения общественных отно­шений, становление и развития рыночной экономики, намере­ние развиваться по пути к демократии и правовому государ­ству ставят на первый план решение сложной задачи — форми­рование в нашей стране единого информационно-правового пространства, обеспечивающего правовую информированность всех государственных и негосударственных структур общества и граждан. В этом отношении принят рад нормативно-право­вых актов. Одним из основных является Федеральный закон, принятый 4 июля 1996 г. «Об участии в международном ин­формационном обмене» (СФКЗ и ФЗ РФ. 1996.Выпуск 10(28). Здесь возникают две проблемы: преодоление отставания и ин­теграция в мировое информационное пространство и одновре­менно обеспечение безопасности государственной и иной ком­мерческой тайны.

Одним из механизмов и средств реализации методов убеж­дения является создание автоматизированной системы инфор­мационно-правового обеспечения правотворческой и правопри­менительной деятельности, правового образования и воспита­ния граждан, что позволит существенно повысить эффектив­ность государственного управления. Созданная система будет представлять многоуровневую совокупность взаимосвязанных подсистем правовой информации, реализованных в виде тер­риториально распределенной сети банков нормативных актов всех видов, иной правовой и социально-экономической инфор­мации.

По критериям и целям методы управления различают:общие методы контроля, наблюдения или административного надзора и разработки комплекса мер воздействия на управля­емые объекты.

Общие методы контроля можно классифицировать по субъектам(по их компетенции):

• органы общей компетенции (Правительство РФ, прави­тельства республик в составе России, администрации субъектов РФ);

• отраслевой компетенции (Государственные комитеты РФ, Министерства и иные ФОИВ);

• межотраслевой (надведомственной) компетенции, напри­мер, Федеральные надзоры России.

Самостоятельным методом контроля является судебный контроль. Государственный контроль осуществляют также за­конодательные органы государственной власти. Конституци­онно (ст. 32, 33) определен общественный контроль за состоя­нием управления делами государства и общества.

Наблюдение является необходимым, но относительно пас­сивным методом. До тех пор пока процесс организации управ­ления не выходит за рамки допустимых показателей, осуще­ствляется режим наблюдения. Этот метод в какой-то мере на­поминает административный надзор, который осуществляется пассивно, пока не обнаружены отклонения от требований норм и правил и применяются уже методы административного на­казания. Когда зафиксировано отклонение от заданных норм и правил, то встает на повестке дня активный метод воздей­ствия, такой как разработка мер или программ восстанавлива­ющего воздействия, то есть приведение процесса управление в рамки допустимых параметров, способствующих достижению сформулированной цели управления.

По способу воздействия на управляемые объекты различа­ются: административные (прямые) методы, (государственно-властные) и экономические (косвенные) методы, например, стимулирующие.

Экономические методы- это методы косвенного воздей­ствия, влияющие на объекты управления (льготы, цены, нало­ги, премии, проценты, экономические санкции, квоты и др.).

К методам административного (прямого) воздействия относятся:общее и непосредственное руководство, государствен­ное управление, хозяйственное управление, правовое ре­гулирование, государственный контроль, прокурорский и ад­министративный надзор.

Во времена плановой экономики методы административ­ного воздействия были основными. В ходе становления в го­сударстве рыночной экономики все большее применение при­обретают экономические методы. Однако опасны представле-

ния, согласно которым в рыночной экономике обязательные предписания государственных органов вообще не нужны. Как показал зарубежный опыт, рыночная экономика не должна быть природной стихией, не регулируемой государством. Го­сударство должно выработать комплекс форм и методов ра­ционального регулирования. Несмотря на то, что основным методом является проявление творческой инициативы и самостоятельности управляемых, это не исключает примене­ния в строго ограниченных законодательством пределах, и метода обязательных предписаний. Например, это отражено в указе Президента РФ от 12 мая 1997 г. № 478 « О мерах по обеспечению государственного управления закрепленными в федеральной собственности акций Российского АО «Газпром».¹ По существу, мы оказались позади многих зарубежных стран по применению методов правового регулирования экономи­ческих отношений, где рыночные отношение более развиты, чем в России.

В числе административно-правовых методов особое место занимают средства принудительного характера, которые состав­ляют институт административного принуждения.В широ­ком смысле административное принуждение призвано обеспе­чить исполнение правил поведения, выраженных в нормах и правилах. Этим мерам характерен внесудебный (подведомствен­ный юрисдикционный) порядок реализации.

Меры административного принуждения подразделяются на четыре группы:

• административно-предупредительные меры, например, проверка документов, удостоверяющих личность, досмотр вещей, регистрация документов и проверка ручной кла­ди при посадке на самолет;

Ш меры административного пресечения, например, проверка на трассе инспектором ГИБДД состояния автомобиля и в случае выявления неисправности, создающей реаль­ную опасность для окружающих запрещается его даль­нейшая эксплуатация;

• меры, обеспечивающие административное производство по делам об административных правонарушениях (ст. 27.1 КоАП РФ), в которой определено 9 мер обеспечения, име­ющих характер административного принуждения;

• меры административной ответственности, например, при­менение меры административного наказания, их ст. 3.2. определено 8 видов.

¹ СЗ РФ.1997. № 20, ст. 2236.

Все эти перечисленные меры административного принуж­дения используются в интересах более эффективного решения задач и функций исполнительной власти и государственного управления. Эти меры не утрачивают своего значения и в на­стоящее время, даже возможно приобретают дополнительное значение для ряда правонарушений и, в первую очередь, для юридических лиц. При этом административное наказание на юридическое лицо, не освобождает от административного на­казания руководителя или собственника юридического лица и наоборот.